行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化關(guān)系探討

[摘 要]早在20世紀(jì)50年代，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者G·繆爾達(dá)爾就指出：“市場的力量通常傾向于增加，而不是減少區(qū)際不平等。”因此在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府不能對經(jīng)濟(jì)活動實(shí)行“無為而治”，必須要通過協(xié)調(diào)機(jī)制的建立打破行政區(qū)劃對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響，積極推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

[關(guān)鍵詞]行政區(qū)劃；區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；地方政府

[中圖分類號]D034[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)07-0034-02

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大趨勢。我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系越來越緊密，目前已經(jīng)形成了多個比較成熟的經(jīng)濟(jì)區(qū)，如上海、南京、蘇州、杭州、寧波、無錫等14個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市組成的“長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)”；廣州、深圳、珠海等14個沿海城市組成的“珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)”；北京、天津、唐山等城市組成的“京津唐經(jīng)濟(jì)區(qū)”，這三個經(jīng)濟(jì)區(qū)目前已經(jīng)成為推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極。經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，無論是何種形式的區(qū)域合作都不是一帆風(fēng)順的，存在著許多的障礙和壁壘，其中最大的阻礙當(dāng)屬我國傳統(tǒng)的行政區(qū)劃以及在此基礎(chǔ)上形成的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，如何消除行政區(qū)劃給區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化帶來的消極影響成為學(xué)者和政府關(guān)注的熱點(diǎn)。

一、行政區(qū)劃與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)

從秦始皇廢除分封制、推行郡縣制以來，歷朝歷代都把行政區(qū)劃作為重要的行政管理手段。行政區(qū)劃就是國家根據(jù)政治和行政管理的需要，充分考慮地理位置、自然資源、民族分布、歷史傳統(tǒng)、文化習(xí)俗、人口密度等客觀因素，將全國的地域劃分為若干層次、大小不同的行政區(qū)域，設(shè)置同級地方政府，對本行政區(qū)劃內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。以行政區(qū)劃為依托，便形成了行政區(qū)行政，即地方政府對社會公共事務(wù)的管理，在一種切割、有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。從有行政區(qū)劃的幾千年間，行政區(qū)行政就成為政府治理社會公共事務(wù)的主導(dǎo)形態(tài)。《中華人民共和國憲法》第三十條規(guī)定：“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市；(二)省、自治區(qū)分為地市、自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。”中國的行政區(qū)劃實(shí)行三級制，即省(自治區(qū)、直轄市)，縣(自治縣、市)，鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))，但在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，實(shí)行市管縣的行政體制。另外，在有些自治區(qū)，下轄自治州，州以下有縣，也是四級制。這就使中國現(xiàn)行行政區(qū)劃和地方行政建制層次形成了三級和四級并存的體制。

長期以來，我國的經(jīng)濟(jì)格局是按照行政區(qū)劃進(jìn)行劃分的，形成了獨(dú)具特色的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，即由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。是我國從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)由縱向運(yùn)行系統(tǒng)向橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時期出現(xiàn)的具有過渡性質(zhì)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型。這種行政區(qū)經(jīng)濟(jì)從產(chǎn)生之日起，就具有先天的局限性，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有許多不利影響。

第一，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的封閉性導(dǎo)致資源流動不暢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。行政區(qū)劃的本質(zhì)是對政治和行政權(quán)力的空間配置，地方政府在行政區(qū)劃中的等級就代表了其擁有和支配的資源的份額大小，而資源又是地方政府之間博弈的重要砝碼之一。因此，地方政府必然會利用行政權(quán)力影響資源的正常流動，導(dǎo)致行政區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的閉鎖性、封閉性。地方保護(hù)是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)封閉性的主要表現(xiàn)。出于地方經(jīng)濟(jì)利益最大化的追求，地方政府會阻止稀缺性資源的流出，對于經(jīng)濟(jì)收入可觀的項(xiàng)目會重復(fù)建設(shè)，因此造成生產(chǎn)資源的非優(yōu)化配置和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的不合理布局非常嚴(yán)重。比如在珠三角地區(qū)不足200平方公里的狹長范圍內(nèi)，共有5個飛機(jī)場：廣州新白云機(jī)場、香港機(jī)場、澳門國際機(jī)場、深圳機(jī)場、珠海機(jī)場。為了爭奪客源機(jī)場之間展開惡性競爭，其中珠海機(jī)場投資40億元1995年建成，號稱中國最大的機(jī)場，也是全國唯一一個純地方政府投資的機(jī)場，設(shè)計年旅客流量為1200萬人次，但實(shí)際客流量只有預(yù)期的6%，根本無法實(shí)現(xiàn)盈利，純粹是一個政府形象工程。再如，根據(jù)江蘇省政府的資料顯示，目前產(chǎn)值排在前9位的主要工業(yè)大類中，江蘇和上海的同構(gòu)率為100%。總的說來，由于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的封閉性，地方政府凡事從地方利益出發(fā)，破壞了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。

第二，企業(yè)間競爭帶有明顯的行政色彩。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，也確立了市場在資源配置中的主體地位，但是由于我國配套的政治體制改革尚不完善，政企并沒有完全分開，企業(yè)不具備獨(dú)立的市場地位，在經(jīng)濟(jì)活動中受行政權(quán)力的制約和影響非常明顯，使企業(yè)競爭成了地方政府之間的競爭，甚至有的政府企業(yè)化，變成了市場經(jīng)濟(jì)大潮中的運(yùn)動員。GDP成了企業(yè)化政府的營業(yè)額，不講市場經(jīng)濟(jì)秩序，比如招商引資，本應(yīng)由企業(yè)出面洽談項(xiàng)目、引進(jìn)投資，結(jié)果卻由政府承擔(dān)，政府與投資者洽談，并承諾各種優(yōu)惠政策，儼然成為了一個投資者。行政權(quán)力在企業(yè)中的延伸必然破壞正常的市場秩序，也不利于企業(yè)的健康發(fā)展。有的地方政府限制甚至禁止高稅率商品的流入，從而成為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的保護(hù)傘，阻礙了正常的市場競爭。

二、消除行政區(qū)劃的消極影響，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化

市場經(jīng)濟(jì)是偉大的，但不是萬能的。促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化僅靠市場機(jī)制不行，必須充分發(fā)揮政府的推動作用。而政府作用的發(fā)揮依賴于打破行政區(qū)劃的壁壘、完善區(qū)域協(xié)調(diào)互動機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。筆者認(rèn)為政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：

第一，樹立合作協(xié)調(diào)發(fā)展理念。從系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性來看，任何地區(qū)的發(fā)展都是以其他地區(qū)的發(fā)展為前提的，一個地區(qū)發(fā)展受阻必然會影響到其他地區(qū)的發(fā)展。因此，地方政府要充分認(rèn)識到區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢，樹立區(qū)域合作協(xié)調(diào)發(fā)展的理念。

以新疆為代表的西北省區(qū)實(shí)行“東聯(lián)西出”戰(zhàn)略，積極尋求與東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作，“東西合作，共同發(fā)展”的理念基本確立；陜西省自1997年以來連續(xù)舉行11屆“中國東西部經(jīng)濟(jì)合作與投資貿(mào)易洽談會”，與浙江、江蘇、山東、福建、上海、湖北、新疆、廣西、青海、寧夏、甘肅等地圍繞產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、人才交流、經(jīng)貿(mào)合作，開展一系列交流活動，進(jìn)一步建立和鞏固了東中西部地區(qū)協(xié)調(diào)互動機(jī)制。

第二，改革以“GDP”為中心的地方官員考核制度。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為考核地方官員的重要指標(biāo)，“發(fā)展才是硬道理”被歪曲為“GDP增長才是硬道理”，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”變成“以GDP增長為中心”。這些錯誤理念直接導(dǎo)致地方政府官員為了撈取政績，不惜犧牲當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，與其他地區(qū)展開惡性競爭，忽視了社會公平、社會和諧，出現(xiàn)了大量的政績工程、形象工程。比如，一些市政府利用行政權(quán)力霸占大多數(shù)的財政資源集中搞城市建設(shè)，卻忽略甚至限制了下屬諸多縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，在官員考核中決不能以“發(fā)展論英雄”，盲目追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而應(yīng)該把區(qū)域協(xié)調(diào)能力作為一個重要指標(biāo)，把地方政府的工作重點(diǎn)放在區(qū)域合作協(xié)調(diào)上來。

第三，建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)博弈理論，合作制度是由參與者的策略互動而內(nèi)生的。合作制度必須針對利益沖突，通過參與者自愿、平等和充分的磋商，最后形成制度。整個合作制度實(shí)施以后，參與各方的整體收益大體上應(yīng)該是均衡的。從這個意義上來說，各級地方政府進(jìn)行交流與合作就需要政府之間進(jìn)行有效磋商，從而形成一種合作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)群體利益最大化。建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制可以采取民主合作的方式簽訂“宣言”或協(xié)議，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、資源配置、產(chǎn)業(yè)分配等達(dá)成一致。這種方式在我國已經(jīng)有了許多成功的先例，如2006年4月17日，來自天津、大連、沈陽、石家莊、濟(jì)南等環(huán)渤海地區(qū)32個城市市長共同簽署了“天津倡議”。32個環(huán)渤海城市將全方位加強(qiáng)在交通、能源、產(chǎn)業(yè)、科技、環(huán)境、旅游等方面的合作，共同培育和發(fā)展環(huán)渤海地區(qū)統(tǒng)一的市場體系。“天津倡議”強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)，不是不要行政區(qū)劃，而是不要互相封鎖、惡性競爭，弱化“行政區(qū)概念”，強(qiáng)化“經(jīng)濟(jì)區(qū)概念”，打破地域界限，探索優(yōu)勢互補(bǔ)、利益共享的協(xié)作機(jī)制，提升整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

第四，實(shí)行省直管縣體制。中共中央在《關(guān)于制定十一五規(guī)劃的建議》中指出“有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制”，即在行政區(qū)劃不變的情況下，縣財政直接由省政府管理，擴(kuò)大縣級政府的管理權(quán)限，提高行政效率。我國行政組織的層級結(jié)構(gòu)為：中央──省──地級市──縣、區(qū)──鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共為五級，比國際通行的三級政府層級體制多出了兩級，在一定程度上增加了行政成本，也造成實(shí)際撥付基層財政的減少，造成基層政府在提供公共服務(wù)中的“無為而治”。目前我國的浙江、江蘇、河北、湖北、河南等省都在進(jìn)行省管縣的改革試點(diǎn)，取得了顯著成效。浙江省在2002年將300多項(xiàng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的權(quán)限下放給縣，弱化了地、市一級的權(quán)限，減少了行政層級，避免了市和縣在競爭中的“以大壓小”現(xiàn)象，給了縣域經(jīng)濟(jì)極大的發(fā)展空間，同時增加了基層政府的財政能力，一定程度上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。目前浙江省的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，2005年在“全國百強(qiáng)縣”中占了1/3的席位，創(chuàng)造了農(nóng)民人均純收入連續(xù)20年排名全國第一的記錄。

行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切的關(guān)系：一切經(jīng)濟(jì)活動是在行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的，行政區(qū)劃影響著資源的配置、產(chǎn)業(yè)布局；反過來，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又會對行政區(qū)劃提出新的要求。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大趨勢的今天，地方政府必須根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)適時地創(chuàng)新，增強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)能力，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化提供強(qiáng)有力的制度保障。

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責(zé)任編輯 侯 琦