我國農村公共物品供給問題

[摘 要]當前，農村公共物品供給嚴重短缺，已經成為限制農村生產發展、消費水平提高和消費結構升級的重要因素。政府財政收入不足是造成農村公共物品資源匱乏的根本原因，而城鄉分割的公共物品供給體制是造成農村公共物品資源匱乏的直接原因。因此，要突破農村公共物品資源瓶頸就必須改革財政稅收政策，增加財政收入；加大農村公共物品資源的投入力度；創新農村公共物品供給體制，讓農民享受到應有的國民待遇。

[關鍵詞]農村公共物品；供給機制；對策建議

[中圖分類號]C912.82[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)07-0029-03

農村公共物品的有效供給是實現農村可持續發展的重要基礎。目前，我國農村公共物品供給嚴重短缺，公共物品的供給難以滿足農村社會發展的實際需求。農村公共物品供給與需求的嚴重脫節，極大地阻礙了農村經濟社會的發展，已成為制約農業、農村發展及農民負擔減輕的重要因素。實現農村公共物品的有效供給，是解決農村經濟社會發展的重要措施，也是建設社會主義新農村的題中之義。

一、當前我國農村公共物品供給存在的問題

1.農村基礎設施供給不足。農村基礎設施供給不足主要表現在農村交通、供電、用水、郵電等基礎設施條件落后。農村地區地理條件復雜，鄉鎮政府財政經濟實力比較弱，雖然近些年來，中央與省級政府加大了對農村地區基礎設施建設的投入力度，但是農村地區的交通、郵電、水力、電力等基礎設施仍不能滿足農村地區發展的需要。農村道路作為我國整個運輸體系的一個重要組成部分，多年來承擔著大量的農業運輸任務。但是，我國農村道路等級低、路況差。中央及各級地方財政均無力投入資金進行修建和維護，農民集資修路也就成了各地道路建設的主要方式。由于農民本身就收入拮據，根本無力承擔這一重負，農村道路中的“泥水路”、“豆腐渣路”比比皆是，通行能力極弱。一些偏僻的鄉村、山村，許多人從來沒有走出過村子。除此之外，與農業、農民相關的水力、電力、通訊等農業基礎設施以及農業科研、農業信息、計劃生育、民兵訓練、社會保障、公共圖書館等，都具有公共物品的特性，在供應上均存在著嚴重的短缺。

2.義務教育投入不足。就九年義務教育而言，雖然我國經過十多年的努力，已經在大部分地區基本普及了九年義務教育，基本掃除了青壯年文盲，但是我們應該看到，相當一部分地區實現“普九”的基礎是薄弱的，是低水平的。尤其是經濟欠發達的邊遠山區、牧區和少數民族地區，教育經費嚴重短缺，基本辦學條件得不到保障，農村教師不僅工資偏低，而且拖欠嚴重，教師轉業或跳槽頻繁。由于教育負擔沉重，農村初中生輟學現象嚴重。具體表現在：第一，農村中小學公用經費普遍不足。國家規定學生繳納的雜費應全額用于公用經費，不足部分由縣級財政預算內安排。但在一些經濟欠發達地區，不僅財政預算內基本沒有安排公用經費，連雜費收入也常被挪用于發放教師津貼、補貼和改造危房、償還債務等，導致一些農村中小學無法正常運轉。第二，農村學校危房改造存在資金缺口，且沒有穩定來源。要解決危房改造問題，資金缺口很大。在一些經濟發展較為落后的地區，有的鄉中學破舊的危房用幾根柱子頂著，但仍在繼續使用，師生安全受到威脅。第三，實行“以縣為主”的管理體制后，中小學教師的工資發放有了很大的改善，但仍存在拖欠教師津貼、補貼的現象。

3.公共物品結構失衡。農村公共物品供給在結構上失衡，公共物品資源浪費嚴重。農村公共物品供給，主要目的是幫助農民發展生產，改善生活質量。但我國農村公共物品多由政府提供，由于地方政府決策者過多考慮“政績”和“升遷”，在農村公共物品供給中往往不考慮農村公共物品的真正需求，而把公共資源用到一些非生產性的各種達標工程、形象工程上。熱衷于投資一些見效快、易出“政績”的短期公共項目，而不愿提供見效慢、周期長的純公共物品；熱衷于上新項目、建新工程，而不愿對現有的公共設施加以維護；熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共物品，而不愿提供農業科技推廣、農業發展的綜合規劃和信息系統等“軟”公共物品；忽視地區差別，在一些貧困地區大力修建歌舞劇院、高檔賓館，大搞“形象工程”，并冠之以“建設新農村，提高農民生活條件”的“美名”。致使農村有關生產性的基礎建設如水利工程、農業技術研究等得不到發展，特別是在經濟落后的地區，這種現象更為嚴重。從而出現了農民急需的、涉及農村可持續發展的公共物品難以產出，而一些農民不需要或者需求較少的公共物品供給卻大量過剩的結構失衡現象。

4.農村社會保障制度不健全。社會保障制度是對暫時或永久失去勞動能力或因意外事故而在生活上發生困難的人們提供的物質幫助的制度，其目的是穩定和提高人們的生活質量，是社會穩定的調節器。農村社會保障制度是整個社會保障體系的重要組成部分，是農民生存和生活的“安全網”。長期以來，我國的社會保障制度一直以城市為主，農村的社會保障制度一直沒有受到重視，廣大的農民一直被排擠在社會保障體系之外。因此，農村現有的社會保障制度體系遠遠不能滿足農村經濟和社會發展的需要，極大地阻礙了農業經濟的發展和農民生活水平的提高，嚴重影響到農村乃至整個國家的經濟安全和社會穩定。具體表現在以下幾個方面：

第一，農村的基本救濟制度。從1997年開始，我國逐步在有條件的農村建立了最低生活保障制度，到2002年5月底，我國得到最低生活保障的農村人口為338萬人，約占農村貧困人口的十分之一左右[1]。應該說我國農村最低生活保障制度取得了比較明顯的成效。但是，我國農村救濟體制的基本框架是在計劃經濟時期形成的，許多傳統的救濟手段被繼承沿用至今，雖然近些年來進行了許多改革，但從體制的角度看，仍然存在許多不足：當前農村的救濟標準偏低，無法滿足被救濟者的生活需要；救濟款項不能按時發放；救濟面偏窄。

第二，公共衛生醫療保障。我國現行的醫療體制很大程度上解決了城市居民的醫療問題，但在廣大的農村，由于經濟發展水平的差距，醫院醫療設備落后、醫生技術水平不高等，給廣大農民帶來了諸多不便。同時，昂貴的醫療費用也使得相當數量的農民無力承擔，以至于他們在生病時不敢去醫院求醫，最終貽誤了病情。因此，看病難看病貴的現象在很多地方特別是廣大偏遠的山區仍普遍存在。

第三，養老保險制度。第五次人口普查有關數據顯示，我國人口年齡結構發生了較大的變化。居住在農村的人口為8.0739億人，占全國人口比重的63.91%，農村老年人口總量近6000萬[2]?，F階段我國農村既面臨著原有老年人的養老問題，又面臨著新增老年人口的養老問題，因此我國農村養老負擔非常重。我國農村養老的方式以家庭養老為主，家庭養老比例高達64.2%，但是以我國目前農民的收入水平，由農民自身承擔養老責任十分困難。

二、農村公共物品供給問題的形成原因

1.政府公共物品的供給偏好。政府公共物品的供給偏好是影響我國農村公共物品供給不足的重要因素。從我國的實際情況來看，長期以來公共物品都是由政府提供的。而且政府在提供公共物品時實行“城鄉分治、一國兩策”，政府有著一個明顯的偏好，那就是重城市、輕農村。在公共物品供給領域，經濟學家認為市場機制是失靈的，因為其供給主體為各級政府，資金來源為財政預算資金。但是以工業化為主導的發展時期，農業為工業化的發展積累了大量資金，農村則是其發展所需資源的汲取對象。在這種城鄉二元分割體制下農村資金的流失已經在很大程度上限制了農村公共物品的建設，而國家通過財政、稅收等制度內方式供給的農村公共物品又很少，使得農村的公共物品供給更加依賴各種“攤派”和“收費”，客觀上更加重了農民負擔，導致農村經濟發展緩慢的惡性循環。

2.政府財政收入不足。自改革開放以來，尤其是“九五”以來，隨著國民經濟和各項事業的發展，我國財政收入有了很大提高，但同時國家財政支出也在迅速增加，尤其是地方政府的財政支出增加較快。2007年全國財政收入是51300億，大致占GDP的20.8%。而發達國家的財政收入占GDP的比重基本上都在35%以上，甚至40%，接近50%[3]。所以說我們國家的財政收入占GDP的比重偏低。這就制約了我們國家拿出更多的錢用于農村公共物品的投入和發展。同時，由于農村公共物品的供給主要是靠政府財政投入，尤其是地方政府財政投入。但是地方政府財政收入又不足以應付這些支出，從而使得地方政府在安排農村公共物品預算時“捉襟見肘”，加之某些地方政府決策者“重工輕農”的思想，導致了農村公共物品的供給“雪上加霜”[4]。

3.現有的投資體制不合理。農村稅費改革以后，國家和地方政府實行財政包干，除農村電網改造等大型公共物品以外，國家把公共物品的供給責任交給了鄉鎮政府，即鄉鎮內公共物品生產所需經費主要靠鄉鎮內部解決。其資金來源有兩個，一是鄉鎮財政收入，二是向農民集資。鄉鎮財政收入的多少又主要取決于農業稅，所以從總體上看，農業稅和財政收入與道路建設、醫療衛生事業等投資的多少是同向變動的。但是鄉鎮財政收入中需要拿出多大比例用于公共物品的生產，沒有明確、具體的數量規范，也疏于檢查和考核，致使比例偏低、貪污挪用揮霍浪費現象嚴重。至于能夠向農民集資多少，則主要取決于農民的收入水平。從長期來看，我國農民收入無論是絕對額還是增長速度都不及城市居民的收入，農戶的生產、生活都要從為數不多的收入中支付，讓他們拿出更多的錢為自己提供公共物品是很難想象的。

4.缺乏規范的監督機制。農村公共物品提供所需要的資金相當一部分是農民自己籌集的，但這部分資金因監督不力而使用效率低下，其中大部分分散在各行政事業單位，但由于農民本身是一個弱勢群體，無法對這部分資金的使用進行強有力的監督，導致大量的資金沒有真正用于公共物品的生產上，而是被用作行政事業單位人員的其他開支和揮霍上，造成大量資金的浪費。這一狀況致使鄉村公共部門信用度降低甚至喪失，直接導致籌集公共事業費用困難。

三、對策與建議

1.樹立農村公共物品供給的正確意識，盡快推行城鄉公共物品的統籌安排、統籌供給，從根本上打破長期以來形成的城鄉分治的二元社會、經濟政策。黨的十七大報告指出，必須堅持以科學發展觀統領經濟社會發展全局，做好“五個統籌”。其中統籌城鄉發展是一項重要內容。解決我國農村公共物品的供給短缺問題，必須從根本上牢固樹立城鄉統籌的科學發展觀，堅持以科學發展觀為指導，從根本上消除城鄉統籌發展的政策和體制障礙，從統籌城鄉發展的高度，調整公共支出的政策和結構，加大對農業和農村的投資力度，特別是加大對農村基礎設施、農村公共衛生、農村義務教育和農村社會保障事業的投入，努力改善農民生產和生活的外部環境和條件，真正做到城鄉統籌規劃、統籌發展，打破城鄉公共物品供給一體化的政策和制度障礙，這是解決農村公共物品供給短缺問題的首要條件。

2.改革財政稅收政策，增加財政收入。稅收是國家財政收入的主要來源，要增加財政收入，就必須改革稅收制度。首先，完善稅收體系，進行稅收立法權的適當分權，完善稅收種類，增加稅收收入。其次，規范中央和地方政府事權和財權的劃分，深化分稅制改革。明確中央政府和地方各級政府在不同農村公共物品提供上的責任，依據事權來劃分財權，規范地方政府的收入來源，使基層政府擁有穩定的財源。再次，完善轉移支付和稅收優惠政策。在各級政府事權和財權規范劃分的基礎上，制定合理的轉移支付方法，使得轉移支付真正發揮彌合財政缺口、解決外部性問題和在全國范圍內保證基本公共物品供給的均等化等作用，使得農村公共物品的供給得到應得的轉移支付，進而保證農村公共物品的正常供給[5]。

3.明確中央和地方政府提供農村公共物品的職責，建立合理的投入分擔機制。中央主要負責全國性的公共物品，如大江大河的治理、農業科技成果推廣、農業環境保護、農業基礎科學研究以及與國防建設有關的民兵建設、與國民素質相關的義務教育等；地方政府則主要從事本地區基礎性以及社會效益較顯著的地方性公共物品的投資和管理。針對目前地方事權大于財權的現實狀況，必須適當下放稅收管理權限，賦予地方一定的地方稅目、稅率調整以及減免的權利，逐步建立一套完善的地方稅收體系，以保證地方政府有足夠的財力供給公共物品。

4.因地制宜，組織農民通過社會合作方式來提供公共物品。就我國當前的狀況來說，組織農民通過合作的方式來提供公共物品也面臨著一個極為尷尬的境地：一方面，打破了“大集體”的無效率，實行“單干”，提高了農村勞動生產率，“單干”渙散了農民之間的關系，使組織農民難上加難[6]；另一方面，國家無力提供足夠的公共物品，又要求農民組織起來通過社會合作的方式解決農村公共物品不足的矛盾。因此，現實的選擇就是因地制宜組織農民通過社會合作的方式進行農村公共物品的建設。因地制宜，是指根據各地農村經濟發展的不同情況，成立農民合作經濟組織或者通過農民合作的方式，在盡量不增加農民負擔的前提下，進行一些區域性的、中小型的公共基礎設施建設。例如，中小型水利設施的建設和維護、鄉村道路的建設和維護、農業技術推廣等等。這些投資少、見效快的農村公共基礎設施通過組織農民志愿合作的方式來完成。一方面可以節省國家支農資金，集中力量進行大型的農村公共基礎設施的建設；另一方面又可以融洽村民關系，建立農民合作組織，以便更好地維護農民利益。

參考文獻：

[1]遲福林：為農民提供基本而有保障的公共產品[DB].http：//finance.sina.com.cn/b/20030801.

[2]第五次全國人口普查中有關老年人口主要數據[DB].http：//www.sachina.edu.cn/modules/datacenter/viewdata.

[3]財政部.財政收入少導致教育投入比重不足[DB].http：//web.sanxiau.net/hongye/doc/new.

[4]王玉斌.我國農村公共物品供給的問題探討[J].重慶科技學院學報，2007，(36).

[5]楚永生.農民收入增長的障礙：農村公共物品供給的不足[J].中州學刊，2004，(5).

[6]方全喜、陳文.為農民提供有保障的公共產品推進城鄉協調發展[DB].http：//www.ccrs.org.cn.

責任編輯 侯 琦