改革開放以來黨內民主建設的歷史考察及其經驗

[摘 要]改革開放以來，以鄧小平、江澤民和胡錦濤為代表的中國共產黨人始終重視加強黨內民主建設并取得了巨大成績，也積累了寶貴的經驗：堅持和健全民主集中制是黨內民主建設的根本保障；加強制度建設是黨內民主建設的關鍵；服務于黨的執政使命和中心任務是黨內民主建設的根本方向；保障黨員民主權利和維護黨員主體地位是黨內民主建設的主題；有領導有步驟有秩序地進行是發展黨內民主的基本方略。

[關鍵詞]改革開放；中國共產黨；黨內民主

[中圖分類號]K27[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)07-0019-03

“黨內民主是增強黨的創新能力、鞏固黨的團結統一的重要保證。”[1]黨內民主建設是一個不斷發展的歷史過程，中國共產黨人對黨內民主的認識，隨著實踐的深入而不斷深化和成熟。改革開放以來，中國共產黨認真總結黨內外、國內外民主建設的經驗教訓，不斷進行理論創新與實踐探索，使黨內民主建設取得了豐碩的成果，黨內民主生活充滿生機和活力。

一

黨的十一屆三中全會的召開，標志著黨的思想、政治、組織路線的全面撥亂反正，也開啟了黨內民主建設的新篇章。全會決定健全黨的民主集中制，健全黨內規章，嚴肅黨紀。全會正式選舉成立了中央紀律檢查委員會，這是保障黨的政治路線貫徹執行的一個重要措施。這些決定和舉措，對于恢復黨內民主和民主集中制，克服個人專斷，把領導人置于黨規黨紀的約束之下，具有重要意義。自此以后，黨內民主建設逐步得到恢復和發展，“黨內的民主生活，已經開始走上了軌道”，“民主制度一年比一年健全，民主生活一年比一年擴大。”[2]

為了充分發揚和保障黨內民主，1980年2月，黨的十一屆五中全會通過了《關于黨內政治生活的若干準則》(以下簡稱《準則》)。《準則》重申了以民主集中制等為主要內容的黨內政治生活準則，明確規定要堅持集體領導，實行少數服從多數，反對個人專斷；維護黨的集中統一，嚴格遵守黨的紀律；充分發揚黨內民主，保障黨員的權利不受侵犯；選舉要充分體現選舉人的意志；領導干部要接受黨和群眾的監督，不準搞特權等。《準則》的制定和貫徹，對恢復黨內正常的政治生活和發揚黨內民主、健全民主集中制有重要的意義。1981年8月，中組部在《準則》的基礎上，發出了《關于進一步健全縣以上領導干部生活會制度的通知》，1982年2月，中央作出《關于建立老干部退休制度的決定》，在干部制度方面首先邁出了改革的步伐，廢除了領導職務實際上存在的終身制。

黨的十二大對中央的組織制度作了重要的改變，改主席制為總書記制，實現了權力的相對分散，加強了黨的集體領導。并規定了黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度，禁止任何形式的個人崇拜，保證黨的領導人的活動處于黨和人民的監督之下，同時維護一切代表黨和人民利益的領導人的威信。對于黨員個人的民主權利，規定得就更為詳細。這些規定有利于保證黨的集體領導和團結統一，使黨內的民主生活有了更為嚴格的保證。同時設立中央顧問委員會。顧問委員會的設立對克服實際存在的領導職務終身制弊端產生了積極影響，中央機構作出調整后，地方各級機構也相應進行了調整，權力過于集中、黨政交叉任職、黨政不分的現象得到進一步改變。

黨的十三大專門突出強調了加強黨內民主制度建設，并提出了四項具體措施：一是從中央做起，健全黨的民主集中制和集體領導制度，解決好集體領導、集體決策的問題；二是改革和完善黨內選舉制度，明確規定黨內選舉的提名程序和差額選舉辦法；三是切實保障黨章規定的黨員民主權利，制定保障黨員權利的具體條例；四是疏通黨內民主渠道和健全民主生活，使黨員對黨內事務有更多的了解和直接參與的機會。黨的十三大還提出以黨內民主推進人民民主，并把它作為社會主義民主政治建設一個途徑。這些措施和思路，對于貫徹黨的基本路線，對于黨的決策民主化和科學化，對于充分發揮各級黨組織的積極性、創造性，推進國家生活的民主化，發揮了重大作用，黨內民主也由此上了一個新水平。

二

黨的十三屆四中全會以后，以江澤民為代表的中國共產黨人在國際國內形勢發生深刻變化，社會主義事業和共產黨執政面臨新挑戰的背景下，在總結國內外共產黨及其他政黨歷史經驗教訓的基礎上，繼往開來，與時俱進，從理論與實踐的結合上對黨內民主建設進行了新的探索，取得了豐碩成果，黨內民主生活充滿生機。

在十三屆五中全會上，江澤民鄭重指出，在現代化建設和改革開放的過程中，必須充分發揚黨內民主，堅持和健全民主集中制。為推進黨內民主建設，黨中央陸續頒布了《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》(1990)、《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》(1990)、《關于加強黨風和廉政建設的意見》(1990)、《實行黨和國家機關領導干部交流制度的決定》(1990)等黨內制度，黨內政治生活向制度化、法規化邁出了堅實的步伐。

黨的十四大則對如何進一步發揚黨內民主有了更為具體的規定：通過加強制度建設、疏通和拓寬黨內民主渠道、支持和保護黨員依據黨章規定的權利發表意見、加強黨的紀律和紀律檢查工作等方面來加強黨內民主。十四屆四中全會，把黨的建設提到“新的偉大工程”的高度，通過了《中共中央關于加強黨的建設若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。《決定》對黨內民主的認識更為科學、準確、完備，提出關于進行黨的領導制度改革，完善黨規黨紀，逐步完善民主科學決策制度，切實保障各級黨組織和黨員的民主權利，要疏通和拓寬黨內民主渠道，實現黨內生活民主化制度化等問題。依據十四屆四中全會精神，1995年和1996年，黨中央分別制定頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例(試行)》和《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》。由此可以看出，十四屆四中全會在建立健全黨內民主制度體系方面邁出了堅實的步伐。

黨的十五大第一次正式提出了依法治國、建設社會主義法治國家的政治綱領，并把依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略。對于黨內民主建設來說，依法治國方略確立的最大意義就是使黨規黨紀和黨內民主制度切實獲得了應有的權威。這對于克服黨內民主的脆弱性，從嚴治黨，促進黨內民主向制度化、法制化和程序化發展都是至關重要的。2001年召開的黨的十五屆六中全會又對黨的作風建設問題進行了專門的研究，全會通過的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》強調“堅持民主集中制原則，反對獨斷專行、軟弱渙散”，把“充分發揚民主，維護集中統一”作為加強和改進黨的作風建設的重要環節，認為發揚黨內民主是黨的事業興旺發達的重要保證。2002年7月中央頒布了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，對黨政干部選拔任用的條件，對從民主推薦、考察、醞釀到討論決定、任職的程序，以及干部交流、回避、免職、辭職、降職，干部選拔任用紀律及監督等，都作出了明確規定，從而對黨政領導干部的選拔任用和管理進行了全面的規范。

黨的十六大明確指出：“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。”[3]這一論述深刻揭示了發展黨內民主和人民民主之間的內在的不可分割的聯系，在黨的歷史上第一次把黨內民主提升到了黨的“生命”的高度，從而成為新世紀中國共產黨加強黨內民主制度建設并以此推動人民民主的總綱。同時，黨的十六大還首次從制度安排的高度勾畫了黨內民主的發展藍圖，指出未來黨內民主建設“要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度”，[4]從而吹響了新世紀黨內民主在制度化和法制化基礎上全面發展的號角。

三

黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的第一代中央領導集體高舉中國特色社會主義理論偉大旗幟，緊密結合新世紀新階段的形勢和任務，以改革創新精神，圍繞加強黨的執政能力建設和先進性建設，積極推進黨內民主建設的創新，取得了明顯的成效。

十六屆三中全會上，胡錦濤受中央政治局委托，向中央委員會報告工作，這是黨內民主化方向上的重要進步，顯示了新的中央領導集體健全黨內民主制度、強化黨內監督的信心和決心，并為全黨各級地方委員會逐步擴大民主實踐提供自上而下的示范帶頭作用。2004年2月，中共中央頒布的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》明確規定：中央政治局向中央委員會全體會議報告工作、中央紀委常委會向中央紀委全體會議報告工作，從而以黨內規章的形式把這一做法制度化。

黨的十六屆四中全會，結合近年來黨內民主發展的新鮮經驗和仍存在的問題，對黨內民主建設進行了最新的探索。全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》強調要豐富民主的形式，擴大公民有序的政治參與，提高黨員群眾的民主意識，發展黨內民主；強調要改革和完善決策機制，推進決策的科學化、民主化；強調要規范黨政機構設置；強調要完善黨內選舉，嚴格控制選任制領導干部任期內的職務變動；強調要逐步推進黨務公開，增加黨組織工作的透明度；強調要營造黨內不同意見平等討論的環境，鼓勵和保護黨員講真話、講心里話等等一系列新要求。隨后，中共中央正式頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例》，對黨員的知情權、參與權、選舉權和監督權等各項權利作了更加完善的規定，對黨員權利的保障措施作了進一步規范，對黨的各級組織、各級紀檢機關和黨的組織、宣傳等工作部門以及黨的各級領導干部在保障黨員權利方面應承擔的責任作了明確界定。這一條例和同年2月頒布的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》及《中國共產黨紀律處分條例》共同構筑起黨員權利保障的嚴密體系，成為黨員民主權利充分行使的制度依據。

作為落實黨內民主的一項重要制度，黨代會常任制的試點規模得到進一步擴大，浙江、四川、湖北、江蘇、廣東、山東、山西、廣西、陜西等全國很多地方都進行了相關試點工作。為充分發揮黨的委員會全體會議的作用，2004年4月，中央又下發了《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》，這是一部操作性較強的黨內規章，它對全委會在重要干部的表決方式上作出了全面、細致的程序性規定，使各級全委會在推行這項制度時有章可循，避免了隨意性。

在領導干部的選拔任用管理監督工作上，貫徹和擴大科學化、民主化、制度化的方針，是黨內民主建設的重要一環。2004年先后頒布了被稱為“5+1”的選拔任用管理監督干部的單項法規；2005年底至2006年，又集中出臺了5個教育管理監督干部的單項規定；2006年7月，中組部又制定并下發了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》。上述單項規定細則，有力地完善了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，使《條例》的貫徹執行有了程序化的細則作保障。同時，逐步推進基層黨政主要領導干部“公推直選”的試點，這是黨內民主建設走向深入的重要標志。

2006年11月中央印發了《關于黨的十七大代表選舉工作的通知》，對黨的十七大代表選舉工作作出全面部署。選舉方案緊緊圍繞“發揚黨內民主，走群眾路線”這個主旋律，采取了一系列擴大黨內民主的新舉措：首次確定了代表候選人公示；代表差額比例由原來的10%擴大到15%；市縣兩級推薦人選的決定權，由黨的常委會改為全委會；向黨外人士通報、透氣、聽取意見，等等。這些新舉措表明中央推進黨內民主發展的決心和力度。

黨的十七大報告總結了黨的十六大以來發展黨內民主的實踐經驗，從推進黨務公開、完善黨的代表大會制度、完善黨的決策體制、建立健全常委會向全委會報告工作制度、改革和完善黨內選舉制度等五個方面對黨內民主建設作出了新的部署，為在新的歷史條件下加強黨內民主建設進一步指明了方向。

四

在當前形勢下，認真總結黨內民主建設的經驗，對于繼續推進黨的建設和社會主義民主政治發展具有重大意義。

第一，堅持和健全民主集中制是黨內民主建設的根本保障。民主集中制是我們黨的根本的組織制度和領導制度，也是馬克思主義政黨永葆生機和加強執政能力建設的制度保證。民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的制度，它是民主和集中兩個方面的辯證統一：高度的黨內民主，是集中統一的基礎；有效的集中統一是發展黨內民主的前提。加強黨內民主建設，必須始終把民主集中制作為黨的根本組織原則和領導制度，貫穿于黨內民主的理論創新、實踐創新和制度創新的全過程。正確把握發展黨內民主與維護黨的集中統一的辯證關系，就能既充分激發全黨同志的創造活力，又有效防止和克服分散主義、自由主義；既堅決維護黨的團結統一，又有效防止和克服個人專斷、主觀武斷，真正形成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志又有個人心情舒暢的生動活潑的政治局面。

第二，加強制度建設是黨內民主建設的關鍵。黨內民主的制度化是鞏固黨內民主發展成果的根本之策。從根本上講，黨內民主的推進不是政治性的組織動員，而是制度化的民主過程。黨內民主制度的有效維護、忠誠執行和有效運作，不僅推動著黨內民主，也維護了黨內民主。沒有黨內民主的制度化，保障黨員民主權利，充分發揮黨員的主動性、積極性、創造性，不斷增強黨的活力和生機，都只能是一種良好的愿望。制度建設“帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”[5]，可以避免因為領導人及其思想認識的變化而影響決策。改革開放以來，黨內民主制度建設取得了實質性進步，民主決策制度、民主選舉制度、集體領導與個人分工負責相結合的制度以及民主監督制度等黨內民主制度體系的建立有力地保障了黨內民主的健康發展。

第三，服務于黨的執政使命和中心任務是黨內民主建設的根本方向。黨內民主是建立在全黨同志共同的政治信仰和奮斗目標基礎之上的，它既是目的，又是實現黨的歷史使命的手段。加強黨內民主建設，必須牢牢把握正確方向，緊緊圍繞黨的執政使命和中心任務來開展，始終朝著黨的奮斗目標來加強。在當前，我們要適應時代發展和新形勢新任務的要求，以提高執政能力為重點，持之以恒地加強和改進黨內民主建設，從而“使黨的各方面建設成效都體現到提高黨的執政能力、完成黨的執政使命上來。”[7]

第四，保障黨員民主權利和維護黨員主體地位是黨內民主建設的主題。黨員是黨的主體，黨員在黨的政治生活中當家作主。黨員當家作主就必須在黨內享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的各項權利。因此，堅持黨員的主體地位、保障黨員的民主權利是發展黨內民主首要的和根本的問題。堅持黨員在黨內生活中的主體地位，是以人為本在黨內生活中的集中體現，是堅持馬克思主義唯物史觀、堅持黨的根本性質和根本宗旨的必然要求。改革開放以來，黨內民主建設所取得的一系列新進展，都同貫穿和體現這個主題密切相關。緊緊圍繞尊重和保障黨員的主體地位發展黨內民主，就能從理論和實踐的結合上，多層次、多角度、多渠道培養和提高黨員的民主素養，營造黨內講真話、講心里話的良好氛圍，逐步解決黨內存在的不愿民主、不會民主、不敢民主的問題；就能更好地處理黨組織同黨員的關系，充分調動廣大黨員參與黨內事務的積極性，激發全體黨員的創造活力，有效克服一些黨的基層組織中存在的重義務、輕權利，重服從、輕平等，重統一意志、輕主動精神的傾向。

第五，有領導有步驟有秩序地進行是發展黨內民主的基本方略。發展黨內民主，必須從中國的國情出發，在黨的領導下有步驟有秩序地進行。發展黨內民主離不開黨的統一領導。因為我們黨是一個有7000多萬黨員的大黨，如果沒有黨的統一領導，各行其是，一盤散沙，非亂不可。進入新世紀新階段，我們面臨的國際形勢更加復雜多變，改革與發展的任務更加艱巨繁重，我們黨的自身建設也不斷出現新情況、新問題、新矛盾，維護黨的統一領導尤為重要。發展黨內民主，必須有步驟、有秩序地逐步推進。任何民主的發展都是有條件的，都要受到經濟、政治、文化、歷史傳統和黨員乃至全體公民素質等多方面因素的制約。我國社會主義初級階段的長期性艱巨性，決定了黨內民主必然經歷一個長期的、漸進式的發展過程。發展黨內民主既要有緊迫感，又不能急于求成，必須在黨的堅強領導下，分階段、分步驟、有計劃、有秩序地加以推進。

參考文獻：

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[M].北京：人民出版社，2007.51.

[2][5]鄧小平文選(2)[M].北京：人民出版社，1994.243.333。

[3][4]江澤民文選(3)[M].北京：人民出版社，2006.570.

[6]中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定[N].人民日報，2004-09-27.

責任編輯 李秀華