縣級改革四招

針對地方財政存在的問題，本文作者用“四招”給出了解決的對策和建議。

未來地方財政改革應該在縣一級尋求突破。

當前，市、縣級政府分配或者說基層公共產品分配和再分配存在很多問題，尤其是很多不協調、不公平、不科學、不適應的現象日漸突出，很值得我們認真研究和關注。

筆者認為，當前地方財政存在的問題是：體制不公平或不盡科學因素過大；發展不平衡或調節不足因素過大；責權利不對等或不盡公平因素過大；調控不精細或不盡規范因素過大；依法理財不到位或不盡得力因素過大。對于解決問題的對策和建議，筆者支“四招”。

關鍵之招：深化推進現行體制改革

首先，要繼續改革當前“分灶吃飯”性質的財政體制，強化“大同財政”即“公共財政”之內涵，增強地方政府的可調性。要與正在試行的“省直管縣”財政體制更好地銜接、更大地推進，形成明朗的中央－?。h(市)三級財政架構，以不斷改進一個縣或一個地、市(州、區)尤其是縣市級空間很小、實力很弱、無法調控和平衡的現實困境。

其次，要冷靜考慮改革好市與縣的體制問題，堅持財政機制與行政體制科學配套。尤其是要解決好體制性分成和非稅收入分配的重重矛盾。

第三，探索試行貧困市縣地區“輪流”減免某個稅種上繳、限期自留傾斜優惠政策。用于涵養地方經濟發展的可行性路子，實行中央和省“雙層遞進式”調節平衡機制，以促進貧困地區加快追趕發達地區的速度，促進平衡發展。

核心之招：切實明晰責權利益機制

重點要解決好事權與財權的關系，因為事權處于核心地位，財權和財力都是由事權決定的，受事權制約，并保證事權的履行為本。因此，財權和財力必須與事權相匹配，包括轉移支付制度及財力必須與分稅制劃分的事權和財權為基礎，保障向財政資源不足的政府轉移部分財力，使之財力與事權相匹配。嚴格參照財政預算數據庫的相應數值，劃分好中央與地方尤其是地方各級之間的財權與事權，納入預算管理規范的重要程序。在此基礎上，再實行地方預算編制，一般情況下，不得隨意更改或追加依法確定的財權、事權范圍內的預算計劃，并在預算執行中嚴格按照年度預算方案，按進度實施兌現。

基礎之招：統籌公共分配格局

第一，把政府與財政改革有機融合推進。要堅持政府與財政乃至分配必須相配套、相融洽的原則進行改革。因為財政，政財，相輔相成，應運而生。這是國家乃至行政與財政的關系和實質所在，不能將兩者人為地割裂開。比如當前地市(州)與縣(市、州)級的分割，時間一長必然導致不少新的矛盾出現。所以，一方面，必須圍繞財與政同根相連的宗旨改好、改穩、改暢通。另一方面，地方之間的格局和矛盾，也需要國家強化統攬性的格局加以規范。它既影響差距平衡和縮小，也影響人才和產業、資本畸形聚集，在日漸發展成熟的市場經濟條件下，很難向貧困地方轉移。

第二，建立規范的有別于當年計劃經濟體制下“統死”的層層節制的財政體制。建立起以人文關懷為根本、以績效為核心、以政府調節平衡為基準的新機制，在全面疏理地方政府及財政現有體制機制基礎上，重新確立新的統管政策，構建新的運行體系；建立起統管地方政府乃財政運行新機制，改變當前臨時應付過多的不規范作法，比如過多過亂的轉移支付、隨意性追加或減免等政策機制等。

第三，在宏觀調控平衡上做精文章，走全國“大同財政”之路。實質就是，分配和再分配還是要以國家為主線、為整體來統籌平衡，尤其是再分配環節，不得各行其是。比如再分配的支出標準上就要以國家統籌為準，不論行政或事業，或是壟斷行業或企業，同一地區的再分配必須大致同步。

重要之招：強化依法理財和監督

這雖然是環境和保障問題，但至關重要。否則，很難保證一級政府收入分配的公平性和科學性。這一招的重點就是要強化依法理財即分配規范及監管。當前尤其要加大隨意性的財政管理行徑的治理和規范。這是保證市縣乃至地方政府收入分配科學公平的重要環境和必備條件，要當作提升市縣財政分配質量和公平科學的一大難點來突破。全面推進依法理財、規范理財的質量和層次。

其核心一方面是，所有收入或支出必須由法規定，社會機制來監督，運行中無特殊的堅決遵照執行，切實增強財政分配和再分配的公眾監督運行成份。

另一方面，就是對非稅收入的監管要全部納入預算法規軌道嚴格監管，不得一個行政會就改變法規意義上的預算安排。尤其是市、縣級之間的收入分成，年初按照法規列預算，年中嚴格同步執行，年末必須結硬賬。這就要規范理財，也就是要提升預算管理的質量和層次，要切實將整個財政預算置于人大、政協、紀檢、監察以及審計、財政監督等行政的、職能的、社會公眾的“監督圈”。特別是財政預算的執行結果，不能僅僅只滿足于當前的人大、政協會議公開，還要通過有效形式向社會公開發布，讓社會來全面監督政府究竟收了多少錢、用在哪方面、用了多少、效果如何等。切實增強理財監督的廣泛性和權威性，最大限度地抑制違紀違規現象發生，以促進地方政府分配健康運行，最終實現科學、公平的目的。

從深化推進現行體制改革、切實明晰責權利益機制、統籌公共分配格局、強化依法理財和監督四個方面，完善市縣政府收入分配的公平性與科學性。