市級改革四思

如何改善和完善地方政府層級制度，本文作者從行政體制和財政體制兩方面進行剖析，并給出了四項建議。

經過了50多年的改革歷程，中國的改革已經進入穩健區，新制度的建立更多地體現為增量改革、漸進改革，需要的是理性的分析、利弊的權衡和務實的選擇。

從20世紀80年代開始，我國逐步推行市管縣體制，至今市管縣體制已經發展成為一種主導性的行政區劃體制。

如何改革和完善地方政府層級制度。筆者的觀點是，行政體制方面，構建中央、省、市、縣四級行政管理體制；財政體制方面，繼續實行一級政府一級財政的管理體制，在中央、省與地市建立規范的分稅制財政體制，在地市與縣之間構建以屬地征管為基礎的分成制財政體制。

謹慎縮省并增直轄市

對我國而言，行政區劃是一個非常大的體制問題，調整變動特別是省級區劃的調整，牽涉面廣、影響大，必須在科學規劃論證的基礎上，慎重穩妥地分步實施，以防止調整變更的盲目性和反復性。關于這一點可以從我國歷史上的平原省、熱河省、察哈爾省、綏遠省、松江省等省級行政單位的增設和廢立中得到印證。

另外，縮省論隱含的一個前提就是小省比大省的行政管理效率高。從理論上來說，地方政府行政管理的效率與管理的轄區大小并沒有必然的聯系。從我國情況看。省區大小與管理效率以及經濟發展狀況之間并沒有發現具有直接的相關關系；從外國的經驗來看，反倒是人口規模大的州富裕的比較多一些。因此，對于目前省級單位偏少的狀況，我們認為不宜通過大規模的縮省來實現，而應在保持省制相對穩定的基礎上，選擇部分城市實行中央直轄。這樣既可以達到增加省級單位的目的，也可以減少地方政府管理層次，節約行政成本，還可以作為新的經濟增長點輻射帶動區域經濟發展。

逐步取消鄉鎮政府

從我國行政區劃的歷史沿革看，鄉鎮始終未能成為穩固的一級政府。建國之初成立的鄉公所，也只是縣級政府的派出機構。隨著農村稅費改革的深入和鄉財縣管體制的實行，鄉鎮自有收入急劇減少，財政自給程度大幅降低，鄉鎮職能也嚴重肢解和弱化，已經稱不上一級完整的政府了，因此從鄉鎮運行成本的角度考慮基本可以取消鄉鎮政府。

需要強調的是，鄉鎮政府的取舍，除了要考慮到行政管理成本外，更要考慮到鄉村公共產品的提供。由于鄉鎮比縣市更加靠近轄區居民，也就更加了解居民偏好，由鄉鎮來提供公共產品和服務方面也就顯得更有效率。從其他各國情況看，也普遍存在大量的類似我國鄉鎮的基層單位，用于提供地方性公共和服務產品。綜合比較各項因素，我們認為可以取消鄉鎮政府，但必須要保留鄉鎮這一級機構，作為縣級政府的派出部門，不再負有經濟發展職能，只是單純提供農村公共產品。同時，對于經濟發達、人口密集的部分鄉鎮，可以走小城鎮、城市化的道路，在條件特別成熟的時候可以探索改鎮設市，由地級市直接管理。這類市屬狹域型市，市域范圍較小，可以不設鄉鎮，由市直接管理城鄉社區。

強市與強縣并行

發展縣域經濟、提高地方政府行政效率，決不能單純依靠減少政府級次、撤并行政區劃建制。我國現行的行政管理體制和財政管理體制的根本問題在于政府職能模糊和各級政府職能重疊。我國政府職能轉變了多年，從理論和政府文件來看，政府的職能與市場的作用似乎是清楚的，但往往是說在嘴上，寫在紙上，實際運行過程中，大量的政府越位、缺位現象仍然存在。地方政府間缺乏正式和明確的責任劃分，重復和重疊支出程度非常高。

因此，在地方政府三級框架下，只需將省、市、縣的管理職能進行重新篩選、分類，一項職能只能由省、市或者縣一級政府行使，不搞層層審批，就可以達到提高管理效率的目的。在這種政府間分工負責模式下，縣級政府可以在自己的職能范圍內自主地決策，需要上級審批的項目，則根據省與市的職能分工，分別向省或者市提報。其中，屬于市里職能范圍的，市級政府可自行做主，而不必再報經省同意；屬于省里職能范圍的，縣級政府直接向省里請示，而不必征求市政府同意。

在強縣擴權的同時，要進一步加大對地級市的扶持和培育，擴大地級市的區域范圍，使地級市具有足夠的發展空間，并賦予較大規模的市比較大的行政權限，以打造區域核心城市，增強輻射帶動效應。

分稅與分成相結合

在中央－省－市－縣四級體制框架下，按照一級政府一級財政的原則建立和完善財政管理體制。財政體制的具體設計上，要在中央、省與地市建立規范的分稅制財政體制，在地市與縣之間構建以屬地征管為基礎的分成制財政體制。

分稅分成財政體制的構建，既在一個四級政府框架體系內建立了較為規范的分稅制財政體制，也將地級市與縣的利益緊緊地捆綁在一起，激勵地市能夠積極主動地幫助縣市區加快發展，而不是簡單地吃縣、擠縣。通過市與縣財力的整合，達到共享經濟成果、共擔發展風險的目標。為了從制度上防止地級市的自利行為，市對縣的財政體制確定應在省政府的主導下進行，市對縣的分成比例要由省政府統一確定。同時，明確地市對縣的幫扶責任，增強縣級自我發展的主動性，建立省對地市和縣的激勵機制，縣市區財政收入或稅收增長超過一定比例，省財政可以對地市和縣市財政進行返還和獎勵，促進市、縣財政共同協調發展。

謹慎縮省，逐步適當增加直轄市：逐步取消鄉鎮政府，將鄉鎮改為縣級政府的派出機構；明確劃分省、市、縣職能，強市與強縣并行：完善地方財政體制，實行分稅與分成相結合的財政管理體制。