地方稅改三策

本文作者建議從改進管理體制、完善稅制、合理調整收入規模和機構等方面入手，來解決目前中國地方稅制度存在的問題。

近十多年來，中國的中央稅、中央與地方共享稅改革進展比較大，而地方稅的改革相對滯后，不利于增加地方財政收入，發展地方經濟和其他各項建設事業。這也是造成一些地方非稅收入、預算外收入膨脹，亂收費、亂攤派和亂罰款現象屢禁不止的重要原因之一。因此，目前應當結合稅費改革，加快地方稅改革的步伐。這里所說的地方稅，指在中國現行分稅制財政管理體制下，由地方征收管理、收入劃歸地方的稅收。

現實癥結

目前中國地方稅制度存在的主要問題表現在以下三個方面：

第一，管理體制不完善。稅種劃分不夠合理，稅源相對集中、穩定，征管相對便利，收入充足、增收潛力較大的稅種，大多列為中央稅、中央與地方共享稅。而留給地方的大多是稅源分散、征管難度大、征收成本高、收入不穩定的小稅種，地方政府無法通過地方稅更有效地組織財政收入和調節經濟，客觀上刺激或者迫使地方政府及其所屬部門通過各種非稅方式籌集預算外財政資金，滿足財政支出需要。此外，稅收立法權過度集中在中央，地方缺乏應有的稅收立法權和調整權，致使地方在地方稅方面缺乏應有的靈活性，不利于地方因地制宜處理當地的稅收問題。

第二，稅制比較落后。1994年稅制改革時提出了一些關于地方稅改革的設想，但是其中的一些措施時至今日沒有出臺，如房產稅的改革。從地方稅的稅制設計來看，存在稅種老化，設置重復，性質相近，交叉征收，內外不統一，城鄉不統一，主體稅種不牢靠，稅源零散，收入微薄等問題，很難支持地方財政，促進經濟發展。

第三，收入規模和結構不合理。就地方本級稅收收入占國內生產總值、全國稅收收入、全國財政收入、地方本級財政收入、地方全部財政收入的比重而言，中國的比重與國外許多國家相比并不算低。但是，中國地方稅收入占國內生產總值、全國稅收收入、全國財政收入、地方本級稅收收入、地方本級財政收入和地方全部財政收入的比重都偏低(2006年上述比重分別為1.0％、5.9％、5.4％、13.5％、11.2％和6.4％)；地方本級稅收收入和地方本級財政收入主要來自共享稅。從地方稅收入的結構來看，來自房地產交易環節的稅收比重過大，僅契稅和土地增值稅兩項的收入就超過了地方稅收入總額的50％；房地產保有環節的稅收和房地產以外的稅收比重比較小。

三大對策

針對上述目前中國地方稅制度存在的問題，中國地方稅制度的改革應當以提高地方政府財力籌集與配置的有效性，增加地方稅收入，促進地方經濟、社會發展為主要目標，結合中國國情，借鑒國際經驗。從改進管理體制、完善稅制、合理調整收入規模和結構等方面入手，筆者建議采取三方面舉措：

首先，改進管理體制。

應將地方稅制度改革與中央稅、中央與地方共享稅制度的改革，非稅收入管理制度的改革，預算管理制度的改革統籌考慮，有機地結合起來。在稅種劃分方面，應當使地方也擁有一些稅源相對集中、穩定，征管相對便利，收入充足、增收潛力較大的稅種。除了現有的房地產稅以外，還可以考慮將某些貨物和勞務稅、所得稅、財產稅劃歸地方，如營業稅、地方企業所得稅、地方個人所得稅及地方資源稅等。

在立法權方面，可以考慮將地方稅的立法權劃分為兩個層次：一是全國統一征收的地方稅種由中央立法，同時賦予各省、自治區和直轄市一定的調整權(如房地產稅)：二是經中央批準，各省、自治區和直轄市可以結合當地經濟和社會發展狀況，在本地區開征某些獨特的稅種(如某些特產稅和行為稅)。

其次，加快地方稅制度改革的步伐。

應盡快明確地方稅制度改革的指導思想、基本原則和總體目標，據此來確定改革方案的基本框架、具體內容和實施步驟。在地方稅的法律地位方面，隨著地方財政、稅收制度改革的實施，地方稅的法律地位也應當逐步提高。但考慮到目前地方財政、稅收制度改革的艱巨性和外部環境的復雜性，在近期內普遍提高地方稅的法律地位可能是不現實的。

從發展趨勢來看，營業稅、地方企業所得稅(法人稅)、地方個人所得稅、地方資源稅和房地產稅5個稅種可以考慮作為地方稅的主體稅種。因為這些稅種與地方經濟發展密切相關，稅源相對集中、穩定，征管相對便利，收入充足、增收潛力較大，而且這樣的改革便于與現行稅制和財政、稅收管理體制銜接。此外，車船稅和一些環境保護方面的稅收可以作為輔助稅種。在上述稅種當中，房地產稅和環境保護方面的稅收最適合作為縣(市)的稅收。

最后，確定合理的地方稅收入的規模和結構。

地方本級稅收收入占全國稅收收入的比重可以暫時不作大的調整，其理由一是與許多國家相比，中國的這一比重已經不低：二是根據中國的現實國情，為了加強宏觀調控，中央必須保持足夠的財力。

鑒于中國地方本級稅收收入占本級財政收入的比重已經很高，地方本級財政收入對地方本級稅收收入的依賴程度高于許多國家。地方政府應在增加資源收入和資本收入等其他財政收入方面多下功夫，中央政府也應當適當增加對經濟不發達地區的財政轉移支付。地方稅收入中來自房地產交易環節的稅收比重過大的問題，應當通過調整房地產稅負環節，即適當減少房地產交易環節的稅收，增加房地產保有環節的稅收，同時增加房地產稅收以外的地方稅收入來解決。

中國地方稅制度改革的主要目標應為：提高地方政府財力籌集與配置的有效性，增加地方稅收入，促進地方經濟社會發展。