政府生態(tài)財(cái)略

從財(cái)政的角度來看，做到減少自然干預(yù)、結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、實(shí)行績效評(píng)價(jià)，才能建立起一套完善的財(cái)政政策，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)四兩撥千斤的效果。

“將零星的財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為規(guī)范的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，這是當(dāng)前!亟待解決的問題。”

政策起步

《新理財(cái)》：目前，我國生態(tài)補(bǔ)償工作處在怎樣一個(gè)階段?

孔志峰：我國生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)走過理論準(zhǔn)備、地方試點(diǎn)階段，目前正處在政策起步階段。

2000年之后，國家環(huán)保總局就著手展開了生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯俊?005年3月，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策課題正式立項(xiàng)，該課題研究為我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)了最基本的理論準(zhǔn)備。

2007年，環(huán)保總局印發(fā)《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，就流域、林業(yè)、保護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償，提出了指導(dǎo)性意見。這個(gè)意見，總結(jié)了各地經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有的研究成果，也標(biāo)志著中國的生態(tài)補(bǔ)償，已經(jīng)走在國家宏觀指導(dǎo)下的起步階段。

《新理財(cái)》：經(jīng)過多年的探索與實(shí)踐，我國生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。請(qǐng)問我國現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)貼做法是怎樣的?

孔志峰：每個(gè)地方做法差距很大，但從總的看，可以歸納為三個(gè)方面：

第一，在宏觀調(diào)控層面上。利用一些財(cái)政工具，如：消費(fèi)稅、增值稅減免、財(cái)政補(bǔ)貼、水資源費(fèi)等，在國家宏觀中體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊蟆?/p>

第二，在國家層面上。主要體現(xiàn)在一些生態(tài)項(xiàng)目中。如退耕還林、生態(tài)公益林等項(xiàng)目中的補(bǔ)償政策，“三江源”生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目中的生態(tài)補(bǔ)償。

第三，在地方政府層面上。一般采取政府間轉(zhuǎn)移支付解決，縱向轉(zhuǎn)移支付一般由省級(jí)財(cái)政向市縣進(jìn)行，橫向轉(zhuǎn)移支付則體現(xiàn)在同級(jí)政府之間。

政府摸索

《新理財(cái)》：對(duì)于環(huán)境保護(hù)，生態(tài)補(bǔ)償能否成為一種普適的辦法?地方政府應(yīng)該如何做好生態(tài)補(bǔ)償?

孔志峰：實(shí)際上，生態(tài)補(bǔ)償一直是作為一項(xiàng)重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策來實(shí)施的。在目前環(huán)保部提出的七大環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策中，生態(tài)補(bǔ)償是最早落實(shí)的一項(xiàng)政策，因此，可以說是一項(xiàng)普適的環(huán)境政策。目前的問題是，生態(tài)補(bǔ)償涉及到財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)政策兩大領(lǐng)域，各地在試點(diǎn)形成的財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)政策，都是比較零星的、分散的。如何將其轉(zhuǎn)化為比較規(guī)范的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，這是當(dāng)前亟待解決的問題。

建立規(guī)范的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，包括很多內(nèi)容。如：如何把生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊恍┮蛩丶{入現(xiàn)行的財(cái)政體制中，如何在稅收體系中形成環(huán)境稅收體系等等。此外，還需要考慮把財(cái)政政策與產(chǎn)業(yè)政策有機(jī)結(jié)合起來，調(diào)動(dòng)企業(yè)家發(fā)揮社會(huì)環(huán)境責(zé)任；需要考慮把生態(tài)補(bǔ)償政策與我國的生態(tài)功能區(qū)劃分政策有機(jī)結(jié)合起來。

財(cái)政設(shè)計(jì)

《新理財(cái)》：在您看來，生態(tài)補(bǔ)償方面的財(cái)政方向是怎樣的?如何建立一套完善的機(jī)制實(shí)現(xiàn)四兩撥千斤的效果?

孔志峰：從我參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯颗c實(shí)踐情況看，我認(rèn)為，從財(cái)政的角度講，進(jìn)行財(cái)政政策的制度設(shè)計(jì)，需要從如下三個(gè)層面進(jìn)行：

首先是形成調(diào)整人與自然交換方式的政策，把過去干預(yù)性、過度開發(fā)調(diào)整為可持續(xù)發(fā)展式的，具體包括三個(gè)層面：一是對(duì)產(chǎn)生生態(tài)服務(wù)功能地區(qū)的地方政府，要對(duì)其失去發(fā)展機(jī)會(huì)導(dǎo)致的財(cái)政收入減少，給予一定的補(bǔ)償，這種補(bǔ)償主要通過政府間的轉(zhuǎn)移支付制度來實(shí)現(xiàn)：二是對(duì)企業(yè)，通過財(cái)政政策的調(diào)整，在其成本中增加生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)費(fèi)用，要提高企業(yè)的環(huán)境社會(huì)責(zé)任；三是對(duì)個(gè)人，需要通過向它們發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)貼的方式，來調(diào)整其與自然的交換關(guān)系。

其次，是要把生態(tài)補(bǔ)償與地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型結(jié)合起來。如果僅僅是發(fā)放補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償，最終會(huì)形成一種輸血型的機(jī)制，難解根本問題。因此，生態(tài)補(bǔ)償需要與扶貧、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等結(jié)合起來，改變?cè)瓉砩a(chǎn)生態(tài)服務(wù)功能地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使他們的發(fā)展，從原來的GDP為核心，轉(zhuǎn)化為以綠色GDP為核心。

最后，需要建立生態(tài)補(bǔ)償資金的績效評(píng)價(jià)制度，以績效評(píng)價(jià)制度規(guī)范補(bǔ)償資金的使用，將綠色GDP與生態(tài)補(bǔ)償掛鉤，由此達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康模岣哐a(bǔ)償資金的使用效率。

國際借鑒

《新理財(cái)》：作為環(huán)境保護(hù)的一種有效手段，生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)在國外較為常見，他們的做法能否為我國的生態(tài)補(bǔ)償提供借鑒和啟示?

孔志峰：國外的概念和我們不一樣，我們講的生態(tài)補(bǔ)償，在國外叫做“生態(tài)功能服務(wù)付費(fèi)”。這是一種建立在自然資源、生態(tài)功能產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的市場(chǎng)交易行為。我國是公有制國家，土地是國有的，由此形成的生態(tài)功能是很難界定產(chǎn)權(quán)的。因此。利用產(chǎn)權(quán)交易的方式，形成市場(chǎng)主導(dǎo)型的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在我國很困難。所以我國的生態(tài)補(bǔ)償，還是政府主導(dǎo)為主體，兩者差別較大。

但從另一方面講，國際上的一些市場(chǎng)化的做法，還是值得我們借鑒。比如水權(quán)交易就是目前國際市場(chǎng)很重要生態(tài)補(bǔ)償手段，而我國在水權(quán)交易方面已經(jīng)存在諸多實(shí)踐。另外，我們還形成了很多新的市場(chǎng)參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｈ鐝V東很多企業(yè)家專門在贛南招工，給當(dāng)?shù)厝司蜆I(yè)機(jī)會(huì)，還幫忙當(dāng)?shù)氐母涕僬忆N路，直接將柑橘銷售到廣東。

“生態(tài)補(bǔ)償不僅需要政府努力，市場(chǎng)也可以做，而且市場(chǎng)的潛力更大，可以做的事情很多。”