重慶覓向

試驗(yàn)者之一：

土地制度改革成為農(nóng)村改革大背景下的焦點(diǎn)，作為農(nóng)村土地制度鮮活的案例，重慶的做法值得總結(jié)和思索。

作為我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)，重慶在農(nóng)村土地制度改革方面進(jìn)行了大量的探索研究。結(jié)合大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)并存的實(shí)際，重慶分析了自身土地流轉(zhuǎn)中的問題，提出了統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)土地資源。通過規(guī)劃控制、市場(chǎng)配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，集約、節(jié)約用地的思路。

理論基礎(chǔ)上，重慶市政府研究制定了《重慶市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》和建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的相關(guān)文件，指導(dǎo)并規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)行為。

“土改”探索

在實(shí)踐中，部分區(qū)縣進(jìn)行了農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，有些區(qū)縣取得了較好的效果：

第一，江津區(qū)探索農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新模式，集約、節(jié)約用地。

首先是復(fù)墾用地置換。農(nóng)村零星建設(shè)用地復(fù)墾置換方面，在農(nóng)民自愿的情況下，對(duì)有合法產(chǎn)權(quán)的房屋參照征地房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的2／3進(jìn)行補(bǔ)助；成片復(fù)墾置換方面，農(nóng)業(yè)開發(fā)業(yè)主對(duì)有合法產(chǎn)權(quán)的房屋參照征地房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的1／3進(jìn)行補(bǔ)助，并按照農(nóng)民的合法產(chǎn)權(quán)面積予以還房。

其次，通過復(fù)墾置換取得的建設(shè)用地指標(biāo)在扣減農(nóng)民還建房占用后，富余部分的10％用于區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌使用，并按照公益設(shè)施3萬(wàn)元／畝，新居工程、中小企業(yè)用地4萬(wàn)元／畝，集鎮(zhèn)建設(shè)6萬(wàn)元／畝的標(biāo)準(zhǔn)向使用者收取集體建設(shè)用地使用費(fèi)，補(bǔ)貼給農(nóng)民或村集體；另有10％留給集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

再者，置換出的建設(shè)用地按集體建設(shè)用地管理和使用，各街鎮(zhèn)將置換的用地指標(biāo)進(jìn)行新居工程或新農(nóng)村建設(shè)時(shí)，必須約定建房業(yè)主將所建房屋的70％按照政府指導(dǎo)價(jià)出售給取得宅基地置換證書的農(nóng)戶。

第二，忠縣、奉節(jié)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)模式，促進(jìn)農(nóng)地集中。在現(xiàn)有土地制度框架內(nèi)，發(fā)展如地塊互換、租賃經(jīng)營(yíng)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、大戶承包、農(nóng)民公司、協(xié)會(huì)帶動(dòng)、認(rèn)購(gòu)?fù)恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)等多種流轉(zhuǎn)模式，引導(dǎo)農(nóng)民承包地有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

第三，開縣探索以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，解決專業(yè)大戶的生產(chǎn)資金問題。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著市場(chǎng)和自然災(zāi)害雙重風(fēng)險(xiǎn)，因此開縣農(nóng)業(yè)銀行在對(duì)專業(yè)大戶開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)時(shí)，首先進(jìn)行了市場(chǎng)調(diào)查，并建立了多方擔(dān)保制度，要求農(nóng)戶將其抵押物參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司與農(nóng)戶共同分擔(dān)自然風(fēng)險(xiǎn)，盡量規(guī)避抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)安全。

第四，探索建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。一些區(qū)縣建立了縣(區(qū))、鄉(xiāng)、村三級(jí)服務(wù)體系，成立縣(區(qū))土地流轉(zhuǎn)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)所、村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)，建立土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)。

實(shí)踐總結(jié)

經(jīng)過一段時(shí)間的改革實(shí)踐，重慶農(nóng)村土地集中程度有所提高，規(guī)?；?jīng)營(yíng)面積進(jìn)一步擴(kuò)大，試點(diǎn)區(qū)農(nóng)民在土地制度改革中得到了更多的收益和實(shí)惠。但目前的農(nóng)村土地改革也面臨著一些實(shí)際問題：一是某些改革實(shí)踐缺乏法律依據(jù)和支撐。如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的問題，現(xiàn)行法律明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押貸款，這一改革實(shí)踐將面臨法律風(fēng)險(xiǎn)以及由法律風(fēng)險(xiǎn)而引發(fā)的債務(wù)人道德風(fēng)險(xiǎn)。二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一些基礎(chǔ)性工作還很不到位，基本信息系統(tǒng)還沒有建立起來，在目前進(jìn)行大范圍流轉(zhuǎn)將會(huì)給今后土地用途管制帶來困難。三是強(qiáng)勢(shì)群體或個(gè)人乘著農(nóng)村土地改革的機(jī)會(huì)大量圈地，由于信息不對(duì)稱。使得農(nóng)民家庭或農(nóng)村集體的利益受到損失。

完善建議

在新一輪的農(nóng)村改革中，重慶應(yīng)進(jìn)一步健全農(nóng)村土地管理制度，通過改革創(chuàng)新，讓農(nóng)民從土地使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)中獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，使土地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的推動(dòng)力量，針對(duì)重慶土地制度改革中的問題，我們提出如下建議：

國(guó)家司法部門應(yīng)研究完善我國(guó)有關(guān)立法，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的權(quán)能；完善農(nóng)民宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度和權(quán)證制度；建立相應(yīng)的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體的合法權(quán)益；嚴(yán)格規(guī)劃管制，防止農(nóng)業(yè)用地流失；盡快建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有形市場(chǎng)，讓農(nóng)村集體和農(nóng)民家庭在充分公開的信息下進(jìn)行公平交易；制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理?xiàng)l例，保障農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。要明確交易方式、交易范圍、市場(chǎng)準(zhǔn)入、流轉(zhuǎn)程序、權(quán)益保障、市場(chǎng)監(jiān)管等內(nèi)容。

讓農(nóng)民從土地使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)中獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，使土地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的推動(dòng)力量。