財政視角下的農村改革

改革開放起始于農村改革，農村改革貫穿于整個中國社會經濟的改革并深刻地影響著改革的進程。黨的十七屆三中全會對農村改革發展所做出的重大戰略部署，是推進中國農村改革的一次重要提速，這也從另一個方面說明當前著力推進農村改革的迫切性。

農村問題以及進一步延展的“三農”問題同財政的關系可謂錯綜復雜，不同歷史階段財政對“三農”有著截然不同的政策取向和力度。建國初期，通過相對較高的農業稅賦水平，在百廢待興的背景下為國家發展工業提供了最初的資本積累。到上個世紀末，愈演愈烈的農民負擔問題凸現了國家特別是基層政府同農民之間的利益分配矛盾。從2003年至今公共財政的支出理念使財力向改善民生方面傾斜，一系列財政惠農政策使得農業、農村和農民在財政支出調整中得到了實實在在的好處。

隨著農村改革的不斷深入，一系列新的問題逐步顯現出來，認識和解決這些新的矛盾和問題需要在公共財政的視角下本著“標本兼治”的原則給予更多的支持。

解決農村民生問題需要從規模和質量上有效提升農村公共服務的供給水平，這又依賴政府財力，特別是基層政府的財力。理論上講，基層政府更貼近民眾，也就能夠更高效便捷地獲得公共服務的需求信息，所以相對而言基層政府提供公共服務有著效率方面的比較優勢。1994年實施的分稅制改革規范了中央和地方層面的收入分配關系，而省以下地方政府間收入分配關系并沒有隨改革的推進相應展開，相反一些地區的基層財政在多輪體制調整中財力上移，出現了縣鄉財政困難，并直接導致了政府提供公共服務職能的缺失。

有效增加基層政府財力的改革需要從省以下財政體制改革人手，從源頭上為提升農村公共服務供給能力擴展財力空間。具體來說，在收入方面對省以下主體稅種劃分做出統一規定，賦予涉農的基層財政相應的主體稅種，將增值稅、所得稅、營業稅以及未來可能開征的物業稅在省、市、縣三級地方政府間合理分配，改變縣級財政固定收入依賴小稅種且不穩定的局面。在支出方面，進一步明確義務教育、農業等主要支出責任在省以下各級政府之間的分配，將目前主要由縣級政府承擔的社會保障事務逐步過渡到省級統籌。在事權與財力相匹配方面，建立縣級最低財力保障制度，考慮取消在中西部地區的公益性項目的基層財政配套。

協調農村金融服務與經濟發展的矛盾，需要建立合作金融、商業金融、政策性金融相融合，又有業務分工的農村金融體系。

農村土地問題

十七屆三中全會的決定中提出建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法、自愿、有償的原則，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權。盡管這不是第一次明確提出農村土地流轉，但現階段推動農村土地流轉也有著深刻的現實意義：一是通過土地的集約利用將有限的耕地資源集中在少數種植能手那里，以現代農業的機械化運作提高農業生產效率，提高農業綜合生產能力；二是促進農業人口向非農產業轉移，帶動我國的城鎮化進程。

土地流轉較好地協調了這兩個農村發展的重要戰略，但這對相關的配套政策提出了更高的要求，服務好農村土地流轉，各級財政更是責無旁貸。根據現有的農業比較收益，轉出和流入土地的農民都面臨更大的風險：轉出的農民可能有兩種情況，要么外出打工脫離務農，要么沒有勞動能力待在家里，這兩者的社會保障問題都需要財政高度關注并妥善解決；轉入土地的農民所面臨的是生產規模擴大可能出現的更大的市場風險。信息、保險、技術服務等都是推動承包大戶健康發展所必需的基本公共服務，各級財政所提供公共服務的水平都對土地流轉的規模和效益起到了至關重要的作用。

農村金融問題

改革開放以來，我國的農村金融是以合作金融、商業金融、政策性金融為基本構架，以民間借貸為補充，形成了彼此相互分工協作的多渠道農村資金融通平臺。但是，現有的農村金融體系遠遠不能滿足農村社會經濟發展對金融服務的需求：

其一，現有的涉農金融機構服務明顯滯后；其二，農村金融機構資產質量較差，缺乏良性發展的成長機制；其三是農村資金嚴重外流；其四，農業貸款風險分擔機制和信用擔保體系有待完善。其五，農業保險很大程度上依賴于地方財力水平，農業保險在支持農業抵御風險方面的作用還相當薄弱。

解決這些矛盾和問題，需要建立和完善合作金融、商業金融、政策性金融相互融合，又有業務分工的農村金融體系。從財政的角度看，扶持農村金融發展的政策工具主要有三方面：一是對涉農貸款，特別是支持農業生產的貸款給予貼息；二是對放寬準入門檻后設立的適合農民特點的中小型、微型金融機構給予營業稅、所得稅等的減免；三是整合涉農政策性業務，適當放寬政策性金融機構服務“三農”的業務領域。