童道友：效益財(cái)政探路者

“財(cái)政活動(dòng)的效益來源于對(duì)政府運(yùn)行績(jī)效與政府運(yùn)行成本的比較。”

公司理財(cái)追求效益，個(gè)人理財(cái)追求效益，政府理財(cái)呢?這是擺在我們面前的一大現(xiàn)實(shí)課題。而15年前，時(shí)任財(cái)政廳長(zhǎng)的童道友帶領(lǐng)湖北省財(cái)政系統(tǒng)，成功探索了“效益財(cái)政”的變革之路。

2008年11月6日，老廳長(zhǎng)童道友接受《新理財(cái)》專訪時(shí)的話語(yǔ)再次開啟了我們的新思潮：“財(cái)政活動(dòng)的效益來源于對(duì)政府運(yùn)行績(jī)效與政府運(yùn)行成本的比較。但政府理財(cái)又不能僅僅停留在公司理財(cái)和個(gè)人理財(cái)主要追求的經(jīng)濟(jì)效益層面，還應(yīng)高度重視政治效益和社會(huì)效益的提高。”

效益財(cái)政屬于過去，也屬于現(xiàn)在與未來。

為什么是湖北

《新理財(cái)》：為什么是湖北省在全國(guó)首先探索了效益財(cái)政?

童道友：說到底，“窮則變，變則通”，這終究是形勢(shì)所逼。

湖北省財(cái)政改革在上個(gè)世紀(jì)八九十年代是以“放權(quán)讓利”為特征，一系列的財(cái)稅改革雖然曾發(fā)揮出很大作用。但由于未能構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新型財(cái)稅運(yùn)行機(jī)制，財(cái)政職能弱化，困難加劇。

具體來說，財(cái)政收入的增長(zhǎng)落后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，財(cái)政收入占GDP的比重下降；財(cái)政“統(tǒng)收”的格局被打破，而“統(tǒng)支”的格局沒有改變，財(cái)政收支矛盾突出。全省從1989年開始出現(xiàn)赤字，到1993年累計(jì)超過10億元；全省國(guó)有預(yù)算內(nèi)企業(yè)和糧食等各種掛賬超過100億元。巨額的赤字和掛賬包袱，使全省財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)十分艱難，許多地方長(zhǎng)期拖欠干部教師工資，不少地方靠向銀行借貸發(fā)放工資。

針對(duì)上述情況，為擺脫財(cái)政困境，我們?cè)谏钊胝{(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出了建設(shè)效益財(cái)政的思路。即以結(jié)果最優(yōu)化、效益最大化為一切財(cái)政工作的根本指南，以促進(jìn)社會(huì)資源的合理配置、經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)為目的，著力構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。

《新理財(cái)》：您從1993年開始擔(dān)任湖北省財(cái)政廳廳長(zhǎng)，除了您本人的推動(dòng)作用外，為什么全國(guó)在上個(gè)世紀(jì)90年代能出現(xiàn)效益財(cái)政這樣的改革黃金潮?

童道友：事實(shí)上，效益財(cái)政的提出離不開深刻的時(shí)代背景。

90年代，可以說是我國(guó)歷史上財(cái)經(jīng)改革與創(chuàng)新最活躍的時(shí)期。這一時(shí)期，我國(guó)進(jìn)行了三次重大財(cái)經(jīng)變革：一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變；二是以分稅制為主要內(nèi)容的財(cái)稅體制改革；三是公共財(cái)政框架的構(gòu)建。

隨著三大財(cái)經(jīng)變革的興起，全國(guó)各地在中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，從實(shí)際出發(fā)，掀起了改革與創(chuàng)新的高潮。效益財(cái)政建設(shè)就是這些改革與創(chuàng)新中比較成功的例子。

一個(gè)地方的科學(xué)發(fā)展，需要政府理財(cái)者既有“成本”意識(shí)，又有“效益”意識(shí)。

效益財(cái)政怎么建設(shè)

《新理財(cái)》：您15年前提出的效益財(cái)政，現(xiàn)在對(duì)大家來說仍是一個(gè)“新名詞”，怎么理解呢?

童道友：效益財(cái)政理論是把經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本收益分析方法延伸運(yùn)用于政府行政領(lǐng)域，以效益最大化作為一切財(cái)政工作的基本取向，來籌集和運(yùn)用財(cái)政資金，制定和實(shí)施財(cái)政政策，履行和維護(hù)財(cái)政職能。簡(jiǎn)言之，效益財(cái)政就是講求效益最大化的政府理財(cái)思想、講求效益最大化的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制和講求效益最大化的政府理財(cái)方法。

財(cái)政活動(dòng)的效益來源于對(duì)政府運(yùn)行績(jī)效與政府運(yùn)行成本的比較。但政府理財(cái)又不能僅僅停留在公司理財(cái)和個(gè)人理財(cái)主要追求的經(jīng)濟(jì)效益層面，還應(yīng)高度重視政治效益和社會(huì)效益的提高。

《新理財(cái)》：湖北省當(dāng)時(shí)怎樣建設(shè)效益財(cái)政的?

童道友：這需要從四方面來說。

在財(cái)政體制上，通過對(duì)舊體制的改革和調(diào)整，正確處理各級(jí)政府之間的分配關(guān)系。建立科學(xué)、公平、有激勵(lì)作用、能夠調(diào)動(dòng)省和市州縣積極性的新體制。

在財(cái)政收入上，通過對(duì)收入政策的調(diào)整和完善，正確處理政府與納稅人之間的分配關(guān)系，建立良好的收入增長(zhǎng)機(jī)制和籌資機(jī)制，使財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度相適應(yīng)。

在財(cái)政支出上，通過對(duì)財(cái)政政策的調(diào)整和完善，正確處理財(cái)政與供給對(duì)象的關(guān)系。建立起能夠體現(xiàn)效益優(yōu)先、兼顧公平和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的財(cái)政支出政策體系，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

在財(cái)政管理上，通過對(duì)財(cái)政監(jiān)督管理辦法的改進(jìn)和完善，正確處理放開搞活與加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管的關(guān)系，建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政監(jiān)管新體系。

《新理財(cái)》：公司理財(cái)和個(gè)人理財(cái)追求“成本”與“績(jī)效”的對(duì)比，您剛才談到政府理財(cái)也要講“成本”與“績(jī)效”的對(duì)比。這同樣是一個(gè)要請(qǐng)您解答的“新名詞”。

童道友：財(cái)政活動(dòng)的效益來源于對(duì)政府運(yùn)行績(jī)效和政府運(yùn)行成本的比較。政府運(yùn)行的成本主要包括政府運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)成本、政治成本和社會(huì)成本。這樣，財(cái)政活動(dòng)效益主要表現(xiàn)為財(cái)政活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益、政治效益和社會(huì)效益三個(gè)方面。講求政治效益和社會(huì)效益是財(cái)政活動(dòng)與企業(yè)活動(dòng)的根本區(qū)別。政府理財(cái)不能僅僅停留在經(jīng)濟(jì)效益的層面上，還應(yīng)高度重視政治效益和社會(huì)效益的提高。

江澤民同志曾指出：“做好財(cái)稅工作，不僅要算經(jīng)濟(jì)賬，同時(shí)還要算政治賬、社會(huì)賬，不僅要算眼前賬，還要算長(zhǎng)遠(yuǎn)賬”。我們認(rèn)為，算賬就是講效益，這一指示精神實(shí)際上是要求我們?cè)谪?cái)稅工作中不僅要講經(jīng)濟(jì)效益，還要講政治效益和社會(huì)效益；不僅要講求短期效益，還要講求長(zhǎng)期效益。

效益財(cái)政帶來什么

《新理財(cái)》：效益財(cái)政最終給湖北省帶來了實(shí)實(shí)在在的效益，您認(rèn)為其中最大的收獲有哪些?

童道友：我覺得，最深切的感受就是思想觀念的變化提升，任何東西都要有創(chuàng)新、突破，理財(cái)觀也不例外。

通過7年多的效益財(cái)政建設(shè)，極大地促進(jìn)了財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全省廣大財(cái)政干部的理財(cái)觀念、理財(cái)思路和理財(cái)方法發(fā)生了深刻變化，基本建立了具有湖北特色的地方財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)建了較為成功的政府理財(cái)模式和理財(cái)方法。

具體來說，效益財(cái)政帶來了這幾大效益：

一是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，完善財(cái)政體制，構(gòu)建省與中央、省與市州財(cái)政分配的新關(guān)系。

二是保證了中央集中財(cái)力的需要。通過實(shí)施效益財(cái)政，湖北省為中央集中財(cái)力做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。湖北省按老體制每年要定額上交中央28，32億元，上交額在全國(guó)居第6位，僅次于上海、江蘇、浙江、遼寧、北京，與天津相當(dāng)。省上交中央增量收入每年也保持高速增長(zhǎng)。

三是壯大了全省財(cái)政實(shí)力。首先是全省財(cái)政收入由低速波動(dòng)增長(zhǎng)，變?yōu)榭焖俜€(wěn)定增長(zhǎng)。其次是實(shí)現(xiàn)了由赤字到平衡的轉(zhuǎn)折，財(cái)政保障能力逐步提高。實(shí)施效益財(cái)政后，湖北省財(cái)政從1995年開始實(shí)現(xiàn)當(dāng)年收支平衡，略有結(jié)余，結(jié)束了連續(xù)6年的赤字歷史，實(shí)現(xiàn)了連續(xù)5年財(cái)政收支平衡。財(cái)政預(yù)算平穩(wěn)運(yùn)行，增強(qiáng)了財(cái)政保障能力，為工資兌現(xiàn)、抗洪救災(zāi)以及化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供了堅(jiān)實(shí)的后盾。

此外，財(cái)政調(diào)控力度加大，縣市財(cái)政實(shí)力逐步增強(qiáng)。湖北省通過效益財(cái)源建設(shè)等措施增強(qiáng)了對(duì)各地的財(cái)政調(diào)控，促進(jìn)了縣(市)財(cái)政經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

《新理財(cái)》：除此之外，在“成本”意識(shí)的基礎(chǔ)上，財(cái)政支出無疑也提升了“效益”。

童道友：的確，湖北省把提高財(cái)政支出效益作為效益財(cái)政建設(shè)的重要目標(biāo)。按照建立公共財(cái)政框架的要求，從實(shí)際出發(fā)，在財(cái)政支出上保證重點(diǎn)，壓縮一般，越位的退出，缺位的補(bǔ)上，不斷探索地方公共財(cái)政的新模式。實(shí)施效益財(cái)政后，全省財(cái)政支出范圍得到較大調(diào)整，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，財(cái)政支出方式不斷改進(jìn)。

《新理財(cái)》：作為效益財(cái)政理論的探索者和一位老財(cái)政干部，您對(duì)“理財(cái)”有何感悟?

童道友：我認(rèn)為，理財(cái)思想、理財(cái)方式也需要與時(shí)俱進(jìn)。就拿效益財(cái)政來說，在二十世紀(jì)末，它提出了新的工作重點(diǎn)，即實(shí)現(xiàn)了一個(gè)目標(biāo)：構(gòu)建公共財(cái)政框架：提高兩種能力：財(cái)政實(shí)力和財(cái)政創(chuàng)新力；推進(jìn)三大改革：財(cái)政體制改革、財(cái)政技能體系改革和財(cái)政預(yù)算改革。

2008年，在國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變的時(shí)期，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定成為迫切需要。然而，沒有“效益”，意味著發(fā)展就不會(huì)“好”，這就要求理財(cái)思想與方式的不斷創(chuàng)新與突破。

“我們?cè)谪?cái)稅工作中不僅要講經(jīng)濟(jì)效益，還要講政治效益和社會(huì)效益：不僅要講求短期效益，還要講求長(zhǎng)期效益。”

童道友，1942年10月生。1992年6月至1993年7月，湖北省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)、黨組副書記；1993至2003年1月，湖北省財(cái)政廳黨組書記、廳長(zhǎng)：2003年1月至2008年2月，湖北省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)主任。