淺析風險管理視角下的高校內部控制問題

[摘 要] 高校內部控制是保護高校資產安全性#65380;完整性，提高經濟活動效益性，防范和控制財務風險的關鍵，本文從內部控制的制度建設#65380;執行以及管理理念等方面分析了目前高校財務丑聞或案件產生的原因#65377;在此基礎上，從風險管理的視角構建了高校風險管理架構下的內部控制體系，并對其中的重點提出了具體的建議#65377;

[關鍵詞] 風險管理;內部控制;內部審計

高校內部控制是為保護高校財產的安全#65380;完整，防范和控制財務風險，提高資金使用效益，實現高校事業發展目標制定和實施的政策與程序#65377;隨著高等教育事業的快速發展，高校的辦學方式和籌資渠道逐步多元化，在高校的經營理念逐步深化和經濟事項復雜化的發展趨勢下，高校仍然存在資產管理混亂#65380;預算管理隨意#65380;對外投資盲目#65380;財務監督不力等內部控制不健全的現象，導致其面臨巨大的財務風險#65377;在這種形勢下，健全內部控制，加強風險管理成為高校財務管理的十分重要和迫切的任務#65377;

一#65380;高校內部控制的現狀

隨著高等教育制度的不斷改革，高校教育事業取得了快速的發展，高校的辦學規模也在不斷擴大，各項管理制度都在不斷完善#65377;但是，由于高校面臨的經濟事項不斷復雜，自身存在制度缺陷，在外界環境誘因的影響下，導致高校中貪污受賄#65380;挪用公款#65380;吃回扣和違規違紀等經濟案件時有發生，其危害性也越來越大，對高校乃至整個社會都造成了巨大的損失#65377;

在1999-2001年北京高校查處的經濟案件中(資料來源:北京市教委調研成果匯編之《關于1998 年-2001年北京高等院校貪污案件的調研》，2002年，數據經過整理)，從涉案金額來看，貪污賄賂占54.13%，然后是挪用公款和違反財經法規等，合計占30.15%，而挪用公款和違反財經法規主要就是由于高校內部控制不力所致(參見表1)#65377;

2000-2004年，天津大學原校長單平將學校1億元資金交給某公司用于在股票二級市場進行運作，導致損失至少3 758.83萬元#65377;

2004-2006年，江蘇高校教材采購回扣一案牽出101個“商業受賄人”， 檢察機關指出，發生在高校的商業賄賂，除教材回扣外，教學設備#65380;科研設備#65380;生活用品的采購，教學樓#65380;宿舍樓等基建工程，都有商業賄賂的“暗流”#65377;

2006年6月，南開大學向全校師生通報了允公集團貪污案的相關情況.允公集團是南開大學1997年創辦的校辦企業，注冊資金8 000萬元#65377;該案涉及集團資金4億元人民幣，其中1.1億元被公司原總經理貪污挪用，其余3億元的債務問題是總經理任職期間管理失誤所致#65377;

以上這些被查處的案件，雖然部分原因是由于領導干部經不住誘惑，但是高校內部控制制度的不全是導致高校財務丑聞或危機的一個極為重要的因素#65377;內部控制制度的建立在于保證高校資產的安全#65380;完整，防范和控制財務風險，如果能夠建立和實施良好的內部控制制度，必能將各種財務隱患降至最低或消除#65377;但是，從目前狀況來看，高校內部控制制度未得到切實有效的應用，在實施過程中也遇到不少問題#65377;

二#65380;高校內部控制存在問題的原因分析

1. 認識不足，相關制度缺失

高等學校實行“統一領導#65380;集中管理”或“統一領導#65380;分級管理”的財務管理體制，學校收入與支出納入學校預算管理，許多高校還是習慣于計劃經濟模式下的管理方式，認為只要按預算執行，沒有必要強調內部控制，風險意識比較淡薄，缺少科學的風險管理程序#65377;因此，這些高校要么不建立相關的內部控制制度，要么應付了事，根本沒有去實施或執行不到位#65377;有些學校雖然建立起內部控制制度，但很不完善，缺乏系統性，內部控制的作用得不到充分發揮#65377;

2. 會計基礎工作薄弱，監督不到位

一些高校由于會計隊伍人員素質參差不齊，業務素質不高，導致會計基礎工作薄弱，使得基本的監督不到位#65377;具體的表現有:不相容職務沒有進行應有的分離，違背了內部控制的相互牽制原則;缺乏層層復核程序，稽核制度未認真執行;會計崗位責任不明確，分工不合理，出現問題得不到及時糾正和改進#65377;

3. 違背授權原則，權力容易失控

首先，校領導決策缺乏相應的監督機制和科學的認證程序，容易導致決策失誤和貪污腐敗等現象#65377;其次，目前多數高校對其所屬的院#65380;系等內部單位采取所謂的“一支筆”財務管理體制，從表面看責任到人#65380;監督到位，但實際上又可能導致新的監督缺位即容易形成行政負責人權力過大#65380;經費開支一人說了算，同樣會導致資源浪費#65380;徇私舞弊的問題#65377;最后，各單位負責人為了其部門利益，收#65380;支兩條線控制不力，導致違規簽定合同或私設小金庫等行為#65377;

4. 經濟責任制落實難，內部審計功能缺失

針對高校財務管理出現的系列問題或案件，教育部和財政部在2000年聯合下發了《關于高等學校建立經濟責任制加強財務管理的幾點意見》(教財[2000]14號)#65377;一些高校雖然根據文件精神制定了相應的規章制度，但是并沒有重視落實和執行#65377;針對高校領導干部的經濟責任審計，一方面實施審計的機構一般都是校內的內部審計機構，由于行政隸屬關系或工作關系使得審計本身的獨立性受到挑戰，導致審計的效果不佳;另一方面，由于缺乏相應的懲罰機制或問責制度，在查出問題后也不能追究個人責任或處罰太輕，無法起到應有的防范和警示作用#65377;

三#65380;風險管理視角下健全高校內部控制的對策

1. 風險管理視角下高校內部控制體系的構建

高校財務風險管理活動包括投資#65380;融資#65380;資金管理和利益分配等內容，涉及多種風險因素#65377;因此，只有從全校的整體去構建合適的風險管理系統，這一系統不僅包括組織機構#65380;風險管理程序和模型#65380;管理對象，更重要的還有相應的內部控制制度及機制作為基礎保障和運作機制，才能充分發揮風險管理的監控作用#65377;圖1是簡化的高校風險管理架構及內部控制體系，只有圍繞風險管理架構進行建設和完善，高校內部控制制度才更有層次性#65380;針對性和適用性，而這一框架下的內部控制的職能和內容都被賦予了更加豐富的內涵:從決策層(校級領導)到執行層(各院/部/處負責人)到操作層(科級及以下業務人員)都形成了完整的監控體系#65377;

第一，決策層內部控制制度#65377;包括學校集體決策制度#65380;財經工作領導小組制度#65380;校級領導經濟責任制度#65380;總會計師制度等，通過這些制度的設計和執行，實現權利的制衡和監督，保證決策的科學性#65380;合理性，有助于從學校整體的角度去防范風險的產生，并將已經產生的風險降到最低影響#65377;

第二，執行層內部控制制度#65377;包括各項財務管理制度#65380;內部審計制度#65380;會計委派制度#65380;中層干部經濟責任制度等，主要是從執行的角度來規范相應的管理流程，監督決策執行是否到位#65380;是否有效#65377;

第三，操作層內部控制制度#65377;包括具體的各項內部會計控制制度，如貨幣資金管理制度#65380;實物資產(重點是固定資產)管理制度#65380;投資項目管理制度#65380;合同管理制度等，通過一系列翔實的規定確保基層操作能夠有根有據，從具體業務上防范和控制風險#65377;

2. 風險管理視角下高校內部控制的重點

(1)風險管理機構負責監督和評價內部控制的實施

圍繞高校風險管理架構建設的內部控制體系，本身也是風險管理運作的重要機制之一，因此對內部控制的監督和評價必須由高校風險管理機構負責#65377;風險管理機構作為風險管理的運作機構，組織實施風險管理活動，應該由高校財經領導小組領導，其成員包括財務處#65380;審計處和紀檢委的領導和業務骨干等#65377;

風險管理機構主要從風險管理的角度對內部控制進行完善和建設:首先，通過組織相關部門領導和專家制定內部控制制度來填補監管的真空地帶;其次，通過領導內部審計機構對內部控制進行評審，檢查和監督內部控制的執行情況，找出內部控制的薄弱環節，從而有針對性地進行完善;最后，加強對內部控制評審查出問題整改情況的專項檢查，促進高校不斷完善內部控制制度建設#65377;

(2)完善領導干部經濟責任審計制度及其聯席會議制度

領導干部經濟責任審計(包括任期和離任審計)，是指對領導干部任職期間其所在部門#65380;單位財政收支#65380;財務收支的真實性#65380;合法性和效益性進行審計，明確其對有關經濟活動應負的責任，包括主管責任和直接責任#65377;高校領導干部經濟責任審計須結合高校經濟活動的特點，突出審計重點——經濟決策程序和效果#65380;內部控制建設狀況#65380;領導干部本人廉政情況等#65377;

領導干部經濟責任審計聯席會議由風險管理委員會(風險管理機構)負責，成員由審計機關#65380;紀檢#65380;監察#65380;組織#65380;人事等部門領導組成，定期匯報審計過程中發現的問題或審計遇到的難題#65377;一方面有助于提高審計的權威性#65380;獨立性，另一方面可以及時發現問題，實現風險管理的事中控制目的#65377;

(3)完善內部審計制度，加強審計隊伍建設

高校內部審計不僅是內部控制體系中的重要組成部分，而且承擔了內部控制評審的重要任務，因此，內部審計制度的建設顯得尤為重要#65377;具體來說包括:(1)提高內部審計機構的獨立性和權威性#65377;只有提高了內部審計的獨立性和權威性，審計人員在審計工作中才不會因為同事關系#65380;熟人關系#65380;行政隸屬關系而弄虛作假或相互包庇#65377;(2)加強審計隊伍建設，提高審計人員的業務素質和政治素質#65377;隨著高校經濟活動事項日益復雜，審計人員面臨的風險也不斷加大，因此有必要加強對審計人員的職業道德教育和專業培訓，提高他們的風險意識和職業勝任能力以及溝通和協調能力#65377;

主要參考文獻

[1] 涂利平. 強化高校內部控制問題探究[J]. 會計之友:上旬刊，2007(8).

[2] 鄭艷. 高校財務內部控制制度建設初探[J]. 經濟師，2007(7).

[3] 華永杰. 高校內部控制的常見缺陷及改進措施[J]. 財會通訊:理財版，2007(6).

[4] 郭宏. 改進高校內部控制的對策研究[J]. 財會通訊:理財版，2006(9).