從經(jīng)濟學(xué)角度論土地對建設(shè)社會主義新農(nóng)村的意義

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)。我國人口眾多，農(nóng)村人口占大多數(shù)，土地、能源、環(huán)境等“瓶頸”制約因素對經(jīng)濟社會發(fā)展的壓力日趨增大，建設(shè)社會主義新農(nóng)村是立足國情，按照科學(xué)發(fā)展觀要求，調(diào)整完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，進而促進我國經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展的重要舉措。

社會主義新農(nóng)村建設(shè)主要涉及新房舍、新設(shè)施、新環(huán)境、新農(nóng)民、新風(fēng)尚等五個方面，五者相互聯(lián)系，互為補充，缺一不可，共同構(gòu)成新農(nóng)村建設(shè)的有機統(tǒng)一體。這五者都與土地有著緊密的聯(lián)系，因此本文旨在通過分析土地與農(nóng)民、農(nóng)村的聯(lián)系，進一步分析土地對新農(nóng)村建設(shè)的意義，為新農(nóng)村建設(shè)提供一定的建議。

一、社會主義新農(nóng)村建設(shè)中關(guān)于土地的主要政策與法規(guī)

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，我國每年都有一定數(shù)量的農(nóng)用地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，越來越多的農(nóng)民會全部或部分地失去賴以生存的土地。因此建設(shè)新農(nóng)村，構(gòu)建社會主義和諧社會，需要妥善解決好這部分農(nóng)民的生計和社會保障問題，在政策和法規(guī)上主要體現(xiàn)在以下幾點：

(一)嚴格保護耕地政策。主要表現(xiàn)在所有農(nóng)村耕地轉(zhuǎn)為城市工業(yè)建設(shè)用地的過程中，只有中央政府和省級政府才有權(quán)力，而且基本農(nóng)田必須由中央政府來審批。

(二)土地承包經(jīng)營制不動搖，依法保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的制度基礎(chǔ)。

(三)規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，積極穩(wěn)妥地發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

(四)改革征地制度，探索建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的新型農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度和對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的公正補償機制。

(五)改革集體建設(shè)用地使用制度，建立以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場。

(六)調(diào)整土地收益的取得、分配和使用格局，建立和完善支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的土地收益分配體系。

(七)開展農(nóng)用地整理，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

(八)開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，改善農(nóng)村生活環(huán)境和村容村貌，因地制宜地推進村莊治理。

(九)強化對城鄉(xiāng)土地用途的統(tǒng)一管制，建立和完善城鄉(xiāng)一體的土地利用規(guī)劃管理體系。

(十)完善失地農(nóng)民社會保障體系，建立促進城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民有序轉(zhuǎn)移就業(yè)的社會安全保障機制。

二、土地對新農(nóng)村建設(shè)的直接影響

土地是農(nóng)民最基本的勞動對象和經(jīng)營基礎(chǔ)，在農(nóng)業(yè)中，土地是不可或缺的重要生產(chǎn)資料。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)首先要表現(xiàn)為一種土地規(guī)模，即在具有一定肥力的土地空間上進行。其次，土地規(guī)模是其他生產(chǎn)要素規(guī)模的基礎(chǔ)，即只有在一定的土地規(guī)模上，才能決定勞動力和資金的投入規(guī)模，其規(guī)模的大小最終取決于土地規(guī)模的受容力。因此，隨著社會的發(fā)展進步，土地對農(nóng)民的影響作用將會越來越大。

合理利用土地不僅是增加農(nóng)民收入、安排農(nóng)村勞動就業(yè)的客觀要求，也是保證糧食安全、支持城鎮(zhèn)化的必要條件。我國人多地少，需要養(yǎng)活的人口數(shù)量大，并且在今后相當長的時期里人口數(shù)量還會繼續(xù)緩慢增長，而糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展都是建立在土地基礎(chǔ)之上的。只有合理利用土地，提高土地效益，才能為我國經(jīng)濟健康快速地發(fā)展提供堅實的保障。

三、土地及土地制度對新農(nóng)村建設(shè)的間接影響

(一)土地征用制度對新農(nóng)村建設(shè)的影響

近年來，隨著我國工業(yè)化、城市化進程加快，大量農(nóng)村集體用地被征用為國家建設(shè)用地，但由于現(xiàn)行土地征用制度基本形成于計劃經(jīng)濟時代，其不適應(yīng)性和滯后性日益彰顯，在現(xiàn)實中表現(xiàn)出一系列制度績效低下的問題。

推進新農(nóng)村建設(shè)，就必須改革這種不合理的征地制度。當然，由于征地制度改革涉及耕地保護、城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)發(fā)展、農(nóng)民權(quán)益、政府利益等諸多方面，因此只能漸進推進。但是新農(nóng)村建設(shè)中首先必須修改完善征地補償?shù)挠嘘P(guān)法律法規(guī)條款和征地補償費的確定辦法，切實提高征地補償標準。從中長期看，理順農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的經(jīng)濟關(guān)系，實現(xiàn)土地征收中的公正補償，需要進一步深化土地市場化改革，縮小征地范圍，將土地征收嚴格限定在公共目的，并在發(fā)展農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的同時，適度開放建設(shè)用地規(guī)劃許可的經(jīng)營性農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場，形成的土地市場價格體系為公共目的的土地征收補償提供客觀的市場參照，從而建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的、區(qū)分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的新型農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度和對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的公正補償機制。土地征用制度一直是影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。

(二)土地所有制對社會主義新農(nóng)村建設(shè)的影響

我國以國家和集體二元土地所有制為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民的身份相掛鉤，依賴城鄉(xiāng)分割管理的路徑形成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用制度上的雙軌制和城鄉(xiāng)分割的建設(shè)用地市場，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農(nóng)民宅基地等在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場化流轉(zhuǎn)長期受到限制，直接阻滯了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向流動和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的一體化發(fā)展。在新農(nóng)村建設(shè)中，只有加快改革集體建設(shè)用地使用制度，開通城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，才能吸引城鎮(zhèn)企業(yè)和居民投資農(nóng)村、實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)式發(fā)展，促進農(nóng)村的快速發(fā)展。

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制賦予了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。奠定了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的制度基礎(chǔ)；同時，我國農(nóng)民家庭經(jīng)營的承包地，是農(nóng)民重要的基本生活保障來源，因此土地所有制、土地承包經(jīng)營制也是我國農(nóng)村社會穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。因而要在完善農(nóng)村土地登記制度，培育、發(fā)展和規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的基礎(chǔ)上，開放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押市場，支持發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

(三)土地收益分配體系對農(nóng)村經(jīng)濟的影響

調(diào)整土地收益的取得、分配和使用格局，建立和完善支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的土地收益分配體系也是新農(nóng)村建設(shè)的任務(wù)之一。在我國現(xiàn)行土地價、稅、費體系下，政府土地收益在農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地供應(yīng)環(huán)節(jié)取得的多、在土地保有環(huán)節(jié)取得的少，以土地出讓價款和費的形式取得的多、以稅收形取得的少；在分配上，絕大部分土地收益集中在市、縣級財政，中央、省和鄉(xiāng)村兩頭得到的少；在使用上，投向城市地區(qū)的多、投向農(nóng)村地區(qū)的少，投向經(jīng)濟建設(shè)的多、投向社會事業(yè)的少。這種格局加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展差距和征地引起的矛盾沖突，同時也驅(qū)使地方政府盲目擴張建設(shè)用地。

新農(nóng)村建設(shè)，要對這種格局進行必要的調(diào)整。比如，提高耕地占用稅的征收標準，加大力度支持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)；制定和完善全國性的耕地開墾費征收標準以及使用、轉(zhuǎn)移和監(jiān)督管理辦法，保障對占用耕地的有效補償；在明確界定建設(shè)用地使用權(quán)、用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步細分集體建設(shè)用地土地使用權(quán)。對于經(jīng)營性集體建設(shè)用地，在法律上可比照國有出讓土地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)集體出讓土地使用權(quán)，并允許其與國有出讓土地使用權(quán)具有同等效力地進行轉(zhuǎn)讓、出租和抵押；對于農(nóng)村公益性用地和農(nóng)民無償取得的宅基地，可比照國有劃撥土地設(shè)立集體劃撥土地使用權(quán)，在交易許可管制下對其進行市場準入管理。建立土地收益基金專項管理制度，嚴格規(guī)范土地出讓收益用于失地農(nóng)民社會保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的具體標準，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、更好更快地建設(shè)社會主義新農(nóng)村的幾點建議

(一)發(fā)展集約用地、規(guī)模用地，走內(nèi)涵發(fā)展的路子

建設(shè)新農(nóng)村應(yīng)當以提高土地利用率和產(chǎn)出率為目標，以提高土地效益為根本宗旨。將住宅分散、容積率低的住點，集中到一起，挖掘土地存量優(yōu)勢。變外延性擴張為內(nèi)涵挖潛方式，集約高效利用土地。在經(jīng)濟比較發(fā)達和交通便捷的地方，進行科學(xué)的城鎮(zhèn)規(guī)劃，加快新農(nóng)村建設(shè)，促進產(chǎn)業(yè)和人口的集聚。鼓勵土地置換，對按規(guī)劃向城鎮(zhèn)遷建的農(nóng)村居民點，做好退宅還耕。

(二)注重農(nóng)用地整理

農(nóng)用地整理是精細化、集約化、節(jié)約化利用土地資源的重要手段，是世界許多國家和地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開展國土整治、建設(shè)新農(nóng)村的重要方式。通過規(guī)整農(nóng)田灌溉渠系，發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，改良土壤，能夠提高土、水、肥的綜合利用效率；通過平田整地、歸并零散地塊、修筑梯田，能夠促進土地集中和土地適度規(guī)模經(jīng)營，為提高農(nóng)業(yè)機械化裝備水平和農(nóng)業(yè)集約化程度創(chuàng)造條件；通過完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)業(yè)技術(shù)的大面積推廣應(yīng)用創(chuàng)造條件；通過合理安排田、水、路、林、村，能夠有效改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和農(nóng)村人居環(huán)境。農(nóng)用地整理，無疑將是未來我國新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑。

(三)強化規(guī)劃，逐步到位

規(guī)劃的好壞對新農(nóng)村建設(shè)的品位有直接影響，新農(nóng)村建設(shè)必須堅持四個原則：即有利于居住點的集中和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；有利于促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進農(nóng)村集鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展；有利于開拓農(nóng)村市場，擴大內(nèi)需，拉動村級經(jīng)濟增長；有利于集約利用土地、環(huán)境保護、改善居住條件和提高生活質(zhì)量。實行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一標準，統(tǒng)一配套的總體要求整體推進，并根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的實際做到長規(guī)劃、短安排，逐步推進。