江蘇省城鎮住房保障制度研究

摘要：城鎮住房保障制度保證了低收入和生活困難的社會成員有房可住，但由于沒有充分重視保障住房的公共物品屬性。在實際運行中出現了住房公積金“劫貧濟富”。大量的經濟適用房沒有落到中低收入者手中，以及廉租房雷聲大雨點小名存實亡的現象。文章在對住房保障制度弊端的形成機理進行分析的基礎上，提出了相關的改革建議。

關鍵詞：住房保障 公共物品 市場失靈 收入考評

一、江蘇省住房保障現狀

在改革傳統的實物分房制度的過程中，為保證低收入和生活困難的社會成員有住房，國家建立了新的住房保障制度。這一制度包括住房公積金政策、經濟適用房政策和廉租房政策。近年來經過不懈努力，江蘇省在住房保障方面已經取得了顯著成效。

在住房公積金方面：截至2006年底，全省住房公積金繳存總額已達到1057.19億元。賬面余額為623.80億元。實際正常繳存的職工有500多萬人。覆蓋率為86.74％。2006年，全省向14.58萬個職工家庭發放個人住房公積金貸款237.15億元。是全省商業銀行個人住房貸款的30.96％。自住房公積金制度建立以來。全省累計支持了68.9萬戶職工家庭的住房購建。發放貸款總計756億元。在經濟適用房方面：2006年。全省經濟適用住房完成投資82.67億元。施工面積848.94萬平方米，竣工面積412.28萬平方米。2006年經濟適用房竣工面積占同期商品住宅竣工面積的比重為9.49％，共解決4.47萬戶低收入住房困難家庭的住房問題。在廉租房方面：到2007年3月底，全省13個省轄市和49個縣(市)先后出臺了城鎮廉租住房管理辦法，占市、縣總數的95.4％。13個省轄市全部建立了廉租住房制度；52個縣(市)中，有33個縣(市)建立了廉租住房制度，占縣(市)的63.5％。

在取得成效的同時，也存在著不少問題和困難：

(一)住房公積金制度存在著安全隱患和“劫貧濟富”現象

住房公積金是國家強制實施的住房儲蓄，由政府集中管理和支配，目的是讓中低收入居民通過互助購建住房。但是。制度上存在的種種漏洞，使得公積金實際運作狀況與設計目標相去甚遠。一方面，大量的公積金被非法挪用；另一方面，大多數中低收入者用自己的儲蓄為少數中高收入著購房提供了補貼。由于許多中低收入居民沒有能力取得公積金貸款。那些中高收入者則可能將公積金低息貸款用足。

(二)經濟適用房制度不是對廣大中低收入者的“雪中送炭”，而是對非中低收入者的“錦上添花”

經濟適用房政策的目的是解決中低收入者住房困難，但政策實施的結果卻是大量的經濟適用房沒有落到中低收入者手中。而是被非中低收入者所購買，同時不少經濟適用房的面積太大。超過國家規定的標準。

(三)廉租房雷聲大雨點小、名存實亡

在房改之前，各地的房產管理部門有大量“廉租公房”。但在房改過程中。這些“廉租公房”按商品房或福利房被逐步賣掉。從而使“廉租公房”越來越少，有些城鎮已根本不存在政府的“廉租公房”。1999年。國家建設部出臺了《城鎮廉租房管理辦法》，然而時至今日，廉租房政策的落實并不理想。

針對住房保障制度存在的種種弊端，筆者認為，產生諸多問題的主要原因并不在制度本身。而是沒有充分認識到帶有福利性質的保障住房和公積金屬于公共物品。在分配具有公共物品屬性的保障住房時，必然會出現制度本身無法克服的弊端。

二、住房保障制度弊端的形成機理分析

(一)住房公積金

公積金的建立標志著個人收入轉化為準公共資金。之所以說它是準公共資金，因為它不像失業保障基金那樣完全屬于公共所有，而是在一定的時間內屬于參加者共同所有，以便互助互濟；但是所有權始終屬于個人，最終會回到個人手中。公積金之所以被大量非法挪用。關鍵在于沒有形成一套適合準公共資金特點的有效管理制度。許多地方的公積金管理中心正扮演著一個“金融機構”的角色，受托銀行則變成了“中心”的出納。公積金管理中心的這種職能錯位。使其既難以保障公積金所有者的權益。又不具備承擔金融風險的能力，于是非法挪用等現象就不可避免地出現了。

和一般儲蓄不同。住房公積金作為一種強制性儲蓄有兩個特點：一是由個人收入轉變為準公共資金：二是低存低貸，即存款利率和貸款利率都低于市場利率。正是因為這個原因，高收入者可能利用公積金貸款購買多套房子，進行投資而不是居住，而低收入者則可能連一套房子也買不起。于是便出現了大多數中低收入者用自己的儲蓄為少數中高收入者購房提供補貼的現象。住房公積金是一種公共物品。本身不具備排他性。無法排除一些人的多消費，所以“搭便車”現象是一種正常而又不合理的經濟行為。在市場機制不能發揮作用的情況下，只能由政府在制度安排上加以解決。

(二)經濟適用房

經濟適用房的一個重要特點是它的銷售價格低于市場價格。其差額是由政府承擔的，體現了政府對購房者的照顧。這個差額對于經濟適用房的供給和需求兩方面都有很大影響。對供給的影響表現在。直接導致經濟適用房供給嚴重不足；對需求的影響主要表現在。經濟適用房的需求旺盛，分配對象錯位嚴重。銷售價格低于市場價格且不受供求因素影響的經濟適用房無疑是一種特殊的商品，其開發和銷售環節都會出現市場失靈現象，所以要積極發揮政府的作用以彌補市場的不足。

(三)廉租房

廉租房屬于準公共物品。由政府提供。所有符合政府規定條件的居民都有權利居住這種房子。準公共物品的特征使其供給和需求不同于私人物品。對于供給而言。私人物品的產供銷過程都是在市場機制的作用下進行的。公共物品則不同，公共物品的特征決定。消費者一般不愿向生產者支付享受代價，不愿表露其需求偏好。從而使公共物品的價格無法確定，生產成本無法收回。當然也不能或者較少給提供者帶來直接利益，企業不會像生產私人物品那樣主動提供公共物品，公共物品一般只能由政府提供。基于同樣的理由，實際公共物品的提供者也不像私人物品生產者那樣主動積極。這就是我國廉租房制度雷聲大雨點小的重要原因。

在需求方面，一般情況下。價格機制的作用使私人物品的需求不會出現超常膨脹，從而不會形成嚴重的供不應求的狀況。但作為準公共物品的廉租房則不同。由于廉租房實行低租金制。消費者租用廉租房要比租用商品房付出的租金低得多。在城鎮居民收入差距趨于擴大的情況下，加上不可避免的“搭便車”現象，對廉租房的需求很有可能膨脹。同時，隨著我國城市化進程的推進。城鄉逐步實行統一的戶籍管理制度，必然會有大量農村人口進入城鎮。其中相當一部分人會成為廉租房的需求者。因此。未來廉租房的需求量會逐步擴大。

三、住房保障制度的改革建議

(一)建立科學、嚴格的公積金管理制度

對于住房公積金來說，要改變目前這種狀況，將住房公積金管理機構改造成金融機構是一種有效的途徑。由中國人民銀行和建設部所做的公積金改革方案已經完成，其基本思路就是最終把現行公積金管理機構改造成為承擔住宅政策金融業務的專業金融機構，為參加公積金制度的社會成員提供特定的金融服務。對經濟適用房和廉租房而言，要建立健全一系列相關制度：首先。要加強單位審核的責任。對于申請經濟適用房的職工。其所在單位要嚴格加以審核，實事求是地反映其收入情況。如果存在弄虛作假或不負責任的現象，直接責任人和單位領導都要承擔相應的責任。其次。應當建立一個獨立的監督機構。為了保證住房保障制度的有效實施，建立住房保障監督機構是必要的。它的主要職能是監督住房保障政策的執行情況。再次，加強社會監督。社會公示是社會監督的重要形式。但現在的公示范圍比較小，難以充分發揮作用。應當采取多種形式進行公示。擴大社會公示的范圍。使更多的群眾參與住房保障分配的監督活動。

(二)建立嚴格的收入考評制度

為了保證符合條件的中低收入者買到經濟適用房或租到廉租房。杜絕不符合條件的人“搭便車”，一個最基本而又十分重要的工作就是通過嚴格的收入考評搞清楚申請者的真實收入狀況。為此。一是要建立收入考評機構。近年來稅務、社會保障、民政、建設等部門都根據各自工作的需要在一定范圍開展家庭收入調查。為了減少信息搜集成本和提高工作效率，有必要建立一個機構或者幾個部門聯合開展工作，資源共享。二是建立家庭收入申報制度。國家稅務總局在《個人所得稅管理辦法》中明確提出要建立個人收入檔案制度，以提高納稅人信息來源的真實度。這是一項非常重要的工作。其意義不僅僅是有助于稅務部門合理征稅。對于社會保障管理部門也是非常重要的。

(三)明確界定購房對象。并加強監督

經濟適用房實施中出現的問題很大程度上是由于各地沒有明確界定中低收入者，致使許多高收入者擠進經濟適用房的購房隊伍中，因此。各級政府應根據當地的實際情況，制定適合當地實際的中低收入家庭標準。在制定這個標準過程中，可以考慮兩個因素：一是家庭收入情況，二是家庭住房面積。在家庭收入方面應包括家庭總資產和貨幣收入。

在購房之時要對購房者的收入和住房面積情況進行核查。以確定經濟適用房的購房對象為中低收入者。另外。在購房者購完房后。也要對其收入等情況進行監督。防止高收入者“魚目混珠”，對于違規購得經濟適用房的高收入者，應制定一定的處罰措施。