國外不動產保有稅課征辦法與我國不動產稅的改革

我國不動產稅改革勢在必行。自2003年，我國就已經選擇了部分地區進行不動產保有稅的模擬評稅實驗。本文將介紹國外不動產保有稅的課征辦法，并提出了我國不動產稅改革及其稅基評估中需要解決的問題及一些思路。

1．國內外不動產保有稅的現狀

世界各國對不動產的課稅主要有三種方式，一種是對不動產的轉讓行為課稅，此以流轉額為計稅依據；另一種是對不動產的保有課稅，此以不動產的評估值為計稅依據；還有一種是對不動產轉讓時的收益課稅，以所得額或收益額為計稅依據。我國目前一些文章中所謂的物業稅屬于第二種方式。

我國目前不動產稅的改革方向已經明確。即將現行房產稅、城市房地產稅、土地增值稅合并，轉化為不動產保有階段統一收取的不動產稅。但我們要注意的是，在我們公布的物權法中，“物業”這一詞似乎僅是指住宅不動產。在以后物業稅法規中必須明確“物業”的概念。因為根據市場經濟的公平原則，不動產保有稅除涉及住宅不動產外，還應包括商業不動產、工業不動產、農林牧副漁的不動產。至于哪些不動產保有稅不征或緩征財產稅，那是需要另外討論的問題。

而在美國的一些州，為鼓勵一般百姓購房，政府規定百姓在購第一套自住房時可以免征不動產保有稅，當購第二套住房時，就要對其征稅，再購入第三、四套住房時財產保有稅就會有一個較大的增加。

加拿大不動產財產稅稅率是3年內不動產平均值的0.5%。也就是說，一套3年均值40萬元的房子，一年的財產稅為2000元。但如果逾期繳納不動產稅，就會被罰款和增收利息，連續三年欠繳，政府有權將不動產拍賣。

在香港地區，不動產保有稅被稱為物業差餉。差餉按年繳納，由香港的財政部門向物業的擁有人根據其物業收入征收。應稅物業包括房屋、土地（不包括農地）和包括碼頭在內的其他構筑物。可免除差餉的物業包括全部由業主自住的樓宇；空置、不作任何用途的物業以及社團、商會擁有的物業。差餉納稅人包括應稅物業的業主、房地產權益擁有人、終身租用人、抵押人、占有房地的承押人、向注冊合作社購買樓宇者以及由政府批租的物業持有人。差餉的計稅依據是物業的應稅凈值，即物業應評稅值扣除擁有人支付的差餉后，再減去20%的修繕及支出免稅額后的余額。應評稅值以獲得物業使用權而付出的代價確定，包括租金、為物業使用權支付的許可證費用、支付給擁有人的服務費及管理費、由住戶支付的擁有人開支等等。稅率為5%。此外，物業擁有人必須保存7年以上的租金收入記錄，以便稅務當局確定其納稅額。

如果計算差餉的收入被包括在納稅人所得中計算利得稅，比如物業由擁有人用作商業用途時，則已繳付差餉可從應繳納的利得稅中扣除。

2．國外及香港不動產保有稅的特點

(1) 不動產稅是各國地方政府的主體稅種和地方財政收入的主要來源。

綜觀各國稅制，凡是實行中央與地方分稅制的國家，財產稅收入基本上劃歸地方，構成地方稅收的主體稅種。

如在美國，財產稅一直是州和地方政府的稅收，是各地方政府財政資金的支柱，一般占地方財政收入的 50％-80％。而財產稅主要來源于對不動產的征稅，其約占財產稅收入的75％，其中來自于居民住宅的不動產保有稅約占50％，來自于企業不動產的約占25％。20世紀90年代后，美國州政府稅收逐漸退出了不動產領域，基本上全部將不動產稅留給州以下的地方政府，州以下地方政府的財政收入中約有85％-90％來自于不動產保有稅。這樣做將地方政府的事權和財權有效地結合起來，一方面有利于激發地方政府征收不動產稅的積極性，另一方面有利于擴大地方基礎設施和公用事業的投資規模，從而形成稅收收入增長的良性循環。

(2)關于稅負水平。

除了對公共、宗教、慈善等機構的不動產實行免稅外，國外對其余不動產均要征保有稅。如美國不動產稅的稅基是不動產評估值的一定比例(各州規定不一，從20％-100％不等)。國外設置的有關不動產的稅收種類相對較少，這是為了避免因稅種復雜而導致重復征稅等稅負不公平現象，并可以降低稅收征管成本，提高稅收效率。國外不動產保有稅率一般都不高，如目前美國各州和地方政府的平均稅率為1％一3％，在加拿大多倫多市，2003年不動產保有稅率為1％。

(3)從不動產稅的征收環節來看，大多數國家都集中在不動產的保有環節，在不動產經營環節征稅的較少。

如美國在開發經營環節的稅負相對就較輕，僅有交易稅和所得稅。強化不動產保有環節課稅的同時降低開發經營環節的稅負，將會刺激不動產經濟的供給和交易，有利于不動產這一經濟要素的優化配置。

(4)征收中的優惠政策。

如美國對于出售自用住房所取得的收益豁免所得稅，對于低收入者購房和出租房屋給予稅收優惠，對于政府、宗教、教育、慈善等非盈利組織免除不動產保有稅，對于收入有限的老人和殘疾人、靠近發達地區的農場主給予稅收遞延政策。

(5)稅收立法健全。

如澳大利亞地方政府對不動產保有稅征稅有立法權。英國的稅收雖然都由中央立法，但地方政府擁有稅基和稅率的管理權限。法律也明確規定了對征稅爭議的上訴和仲裁的辦法，稅基評估當局要對稅額復議者提出的問題進行詳盡的解釋，同時必須對評估中的失誤進行修正從而以便辦理退稅。

(6)充分利用先進的信息技術與中介機構的服務。

國外征收不動產保有稅的國家都成立了該稅種專門的評估部門與機構。有的不動產保有稅評估部門還聯合工商注冊部門，并運用航空遙感技術，加強了信息控制。

如美國各地政府為了加強對不動產保有稅的征收工作，建立了詳細的不動產信息管理制度。制度中要求建立不動產資料卡片，卡片上的信息十分全面，包括不動產所在地、稅號、類別、所有權的變更情況、評估價值的組成和變化情況、建筑類別、土地類別和面積數量等等。這一信息管理制度不但能為其稅基評估服務，還能為政府各部門提供土地與建筑的測繪、經濟統計等多方面的信息。這一工作剛開始時往往要有一定的投入，如澳大利亞布里斯班土地管理中心僅對這一信息管理的計算機程序開發就用了10年時間，全部資料的輸入用了18個月。

各國的不動產保有稅管理部門在需要時（如評估企業不動產的稅基時）還可以委托私人的評估機構提供評估服務。

3．國外不動產保有稅征收的經驗對我國的啟示

發達國家的不動產保有稅制度比較完善，我國可以得到如下的啟示：

(1)要調整我國目前的不動產稅制結構。

目前我國內地不動產稅收體制存在不同環節稅負不平衡的問題，流轉環節過重，保有環節過輕。過重的流轉稅將阻礙二手房的流通以及房屋租賃市場的發展。保有稅過輕，起不到作為財產稅對收入分配進行的調節作用。因此應當改變不動產各個環節的稅負。

(2)要重視財產稅在財政收入籌集中的重要作用。

不動產保有稅是財產稅的主要組成部分。在發達國家，財產稅在地方財政中都發揮著重要的作用。世界各國財產稅的征收額占稅收總額的比例約為1%到3%。在北美，這一比例達到9%，在美國和加拿大的一些地區，地方稅收收入的50%以上來自財產稅。在香港，2001-2002年差餉稅占到了香港稅收總收入的10.2%。

(3)財產稅的征收權利應當交給地方。

征收不動產稅應該遵循“納稅受益”原則。要降低納稅人對納稅的抵觸情緒，這要求從根本上使納稅人直接體會到納稅的受益。鑒于地方政府通常負責與納稅人生活直接相關的治安、環境、教育、防火等責任，因此世界各國都將財產稅作為地方稅。我國開征的物業稅也應作為地方稅。

(4)要保證納稅人的合法權益。

稅率高低不應由政府行政部門單方面決定，而應該由政府的支出需求來決定。在國外，地方政府的支出需求由地方議會批準。為保障納稅人的合法權益，納稅人應擁有決定稅率的民主權利，這對于保障納稅人的權益，是至關重要的。

設立復議申訴制度。當納稅人對財產稅稅基評估的結果產生異議時，可以向征稅部門提出行政復議，這有利于保證財產稅稅收的公正。如美國規定，每年1月1日公布不動產保有稅稅基評估的結果，并提供四個月的時間，由納稅人提出減免稅申請和對稅基評估結果的異議。并且，產生異議的稅基評估結果由獨立于原評估機構和征稅部門的第三方來進行重新評估。

(5)保證稅基評估的公正性。

保證評估的公正性的一個重要手段是要保證稅基評估機構的獨立性。在美國，是通過回避機制、申訴制度與保證金制度來防止評估中可能產生的腐敗。回避機制即稅基評估中的評估機構、稅收機構和審查機構的人員不但不得有工作中的不良記錄，并且不能相互兼職，也不得有家人或親戚從事相關的稅基評估工作。申訴制度是指納稅者對評估人員的職業操守不滿時，可以向稅務有關部門申訴。保證金制度是指財產評估人員和收稅人員在任職前需要交納一定數量的保證金。

(6)對特殊用途和特殊人群財產的稅賦優惠政策。

國外對于教育、醫療、環保、慈善等公益事業所使用的不動產，以及老人、殘疾人、退伍軍人等特殊人群所使用的不動產，都實施稅收減免。我國也應結合本國國情，按照政策對特殊用途和特殊群體的不動產實行稅收減免，或對某些特定用途的不動產采用不同的稅率。

(7)建立逃稅行為的懲罰制度。

在對規定時間內沒有交納稅金的人，征稅部門將對沒有繳納的稅收追加罰款并收取利息，必要時可以采取相應的法律行動，這點對我國極為重要。納稅意識的培育，一是靠教育，二是靠依法懲罰。

(8)開征不動產稅要分步驟進行。

香港地區在向新界征收差餉稅前，充分考慮了當地居民對差餉稅的承受能力，向當地居民廣泛地征求了意見，并分七個階段來實施征稅，過度期歷時三十余年。我國是一個大國，各地的情況很不相同，我國開征不動產稅也可以分步驟進行。

4．我國不動產稅改革的思路與建議

借鑒先進國家和地區的財產稅成功經驗，針對我國不動產稅收制度中存在的問題，我國必須實施不動產稅改革。其基本措施應該是：統一立法，簡化稅制，新舊房產區別對待，公平稅負，合理設置稅率，適度下放管理權限，將不動產保有稅收劃歸地方以促進我國不動產建設開發的健康發展。實施這些措施需要注意以下幾個問題：

(1)清理不動產的相關收費。目前應該將現行的各種不動產收費實行“清、留、轉、改”，即清理不動產不合理、不合法的收費；保留一部分有償服務與經營性收費和少量必要的行政事業性收費，按照“收益者付費”的原則征收；將屬于地價的收費，重歸于地價之中；將一部分具有稅收性質的收費改為稅收，并將其征收環節向后推移。

(2)對出售住房計征個人所得稅時予以優惠。并可借鑒美國的做法，對個人購置房屋中的貸款利息允許在個人所得稅稅前收入中進行抵扣，以此鼓勵個人投資住宅。

(3)降低不動產租賃環節的稅負，促進住宅消費。目前我國不動產出租需要繳納營業稅、房產稅、城鎮土地使用稅、所得稅等等，綜合稅負高達租金收入的30％。而美國對于房屋出租主要是征收個人所得稅，且稅前可以從出租收入中扣除房屋折舊及各種日常開支，即使加上財產稅，其綜合稅負也是很低的。過高的稅負不僅阻礙了我國住宅的租賃，而且導致了隱性市場的大量存在。據初步統計，上海市約有70％的出租房屋沒有納入管理，從而使政府的稅源大量流失，并帶來了治安等一系列社會問題。根據目前房屋租賃的合理盈利情況，房屋租賃的合理稅負應低于8％。

(4)改變目前不動產買賣中的營業稅和契稅同時并征的狀況，對居民和單位在第一次購買商品房時免征契稅；對居民為改善居住條件而轉讓現有住房的，不征收營業稅；對收入或住房價值低于一定標準以下的城鎮居民和農民的自用住宅和出租房收入減免流轉稅，并在一定時期內不征收財產稅。同時，隨著經濟發展水平和收入水平的提高，逐步縮小減免稅的范圍。

(5)要把不動產稅制改革與調整稅制結構、合理確定中央與地方稅收管理權限、擴大地方稅收收入規模、建立地方稅體系等工作結合起來進行，使不動產的稅賦達到公平稅負、增加收入、加強控管、合理分權、集約利用土地資源和培育不動產市場的目的。

5.結束語

十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，已經把穩步推進物業稅列為“十一五”稅制改革的一項重要內容。隨著國家不動產稅政策的實施和不斷完善，不動產保有稅及其稅基評估工作已經有了初步的進展，但針對我國國情，還有很多問題需要進行深入探討。如稅基評估理論體系的完善，技術標準的規范，建立暢通、有效的信息溝通機制等等。這都要求我們進一步拓寬思路，進行充分的研究與分析。

參考文獻

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（作者單位：長安大學經濟與管理學院）