《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出,要“按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換,轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營”。
正如《決定》指出的,當前“農業基礎仍然薄弱,最需要加強;農村發展仍然滯后,最需要扶持;農民增收仍然困難,最需要加快”,而“土地制度是農村的基礎制度”。可以預見,隨著《決定》的貫徹落實,農村土地承包經營權的流轉將全面啟動,農村發展的瓶頸勢將被突破;因此,盡快出臺土地流轉的具體規定就變得十分迫切。
由于區域發展的極大不平衡性,土地流轉在特定的時空下,并不具有普適性。對于發達地區而言,存在著土地流轉后經營什么的問題;對于相對欠發達地區而言,還存在著農民對流轉的認識問題,存在著從土地中解放出來的農民如何尋找新的就業途徑的問題。目前在一些地方,由于農村稅賦的取消,中央及地方對三農反哺的加強,農村工作“第一難”已從過去的收費轉變為土地流轉。由此可見,對土地流轉問題各地需要從實際出發,區別對待。應防止在流轉的風潮下可能發生的地方政府趕時髦一哄而上的情形,最終對農民利益造成損壞。
雖然《決定》已經明確了“依法自愿有償”的原則,并強調了“土地承包經營權流轉,不得改變土地集體所有性質,不得改變土地用途,不得損害農民土地承包權益”。但因為《決定》是在宏觀層面上做指導,因而出臺一部規范,指導實際操作的細則顯得迫切而必要。惟有在法律文件的規范下,才能防止地方政府盲目把土地流轉面積當成政績,才能在最大程度上保護農民利益。
而且,土地流轉立法,除了能夠有效規范流轉行為,充分保證“依法自愿有償”原則落實之外,還可以保護耕地紅線,防止土地用途被改變。對于地方政府來說,也能從中找到依據,從而有效指導,規范管理土地流轉。
2007年7月1日,我國開始施行《中華人民共和國農民專業合作社法》,一年多施行的實踐表明,專業合作法有力推進了專業合作的開展,而且由于法律規定的詳盡和明確,有力地保障了農民利益,促進了專業組織健康有序發展。專業合作與土地流轉有著天然的接近性,同樣作為一項重大改革舉措,同樣涉及眾多部門,但土地流轉本身更為復雜,意義比專業合作更大,因而立法的必要性也更為迫切。
當前,舉國上下對土地流轉的興趣高漲,而且一些地區已經有了成功的先例,正是啟動立法的極佳時機。只有在法律佑護下,土地流轉才能更加規范,農村改革發展也才會取得更大突破。