免費(fèi)：義務(wù)教育發(fā)展的本質(zhì)訴求

[摘要]義務(wù)教育是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性教育，義務(wù)教育質(zhì)量直接影響著一個(gè)國(guó)家整體民眾素質(zhì)的高低，關(guān)系著國(guó)家未來(lái)發(fā)展的興衰成敗。免費(fèi)是義務(wù)教育的特點(diǎn)和內(nèi)涵，是義務(wù)教育公平的基礎(chǔ)，是政府的責(zé)任所在，實(shí)施免費(fèi)是我國(guó)義務(wù)教育制度變遷過(guò)程中具有里程碑意義的事件。

[關(guān)鍵詞]免費(fèi)義務(wù)教育；本質(zhì)；政府責(zé)任

[中圖分類號(hào)]G40—011.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]B [文章編號(hào)]1005-1074(2008)09-0086-02

繼2006年我國(guó)開(kāi)始對(duì)全國(guó)西部農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策以來(lái)，今年7月，由國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出從2008年秋季開(kāi)始，在全國(guó)范圍內(nèi)全部免除城市義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)，對(duì)享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務(wù)教育階段學(xué)生，繼續(xù)免費(fèi)提供教科書(shū)，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)。短短3年，我國(guó)義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)村到城市，從試點(diǎn)到推廣，全面免除城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)的“四大步跨越”。尤其是今年，我們看到了免費(fèi)義務(wù)教育大提速的態(tài)勢(shì)，看到了隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，黨和政府建立并完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的巨大決心。在社會(huì)各界的努力下，義務(wù)教育終于回歸其“免費(fèi)”的應(yīng)有之義。

1 免費(fèi)：義務(wù)教育的本質(zhì)屬性

從世界各國(guó)實(shí)施義務(wù)教育的情況來(lái)看，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育的發(fā)展實(shí)際上曾經(jīng)經(jīng)歷了兩個(gè)歷史發(fā)展階段。第一個(gè)是強(qiáng)迫入學(xué)而沒(méi)有實(shí)行免費(fèi)的階段，這個(gè)時(shí)候幾乎沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育的普及。第二個(gè)才是真正實(shí)行免費(fèi)的義務(wù)教育階段。可以說(shuō)，中國(guó)免費(fèi)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)也正是經(jīng)歷了這樣兩個(gè)變化的過(guò)程，從不免費(fèi)到免費(fèi)，對(duì)于中國(guó)而言經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史等待。從各國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的國(guó)際比較中，我們也可以做出這樣的推斷，免費(fèi)不僅僅是普及了義務(wù)教育的國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，而且也是正在進(jìn)行中的絕大多數(shù)國(guó)家的共性選擇，這已得到了實(shí)踐的證明。此外，在聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》中也明確將免費(fèi)享受一定年限的基礎(chǔ)教育作為文明社會(huì)里的一項(xiàng)基本人權(quán)，并得到各國(guó)憲法和法律的接受和認(rèn)可。

基于上述認(rèn)識(shí)，各國(guó)學(xué)者專家在對(duì)義務(wù)教育進(jìn)行含義界定時(shí)，無(wú)不強(qiáng)調(diào)其免費(fèi)性的本質(zhì)。如著名教育家顧明遠(yuǎn)先生主編的《教育大辭典》中提到，“義務(wù)教育是根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定對(duì)適齡兒童實(shí)施一定年限的普及的、強(qiáng)迫的、免費(fèi)的學(xué)校教育。在西方國(guó)家，如《西方教育詞典》中也將義務(wù)教育(compulsory education)解釋為：按照國(guó)家或州的法律對(duì)兒童采取的政府加以提供的強(qiáng)制性教育要求”。

從上面的列舉中，我們不難發(fā)現(xiàn)無(wú)論是我國(guó)還是西方國(guó)家，對(duì)義務(wù)教育基本含義的界定是比較一致的，即都認(rèn)為義務(wù)教育受制于國(guó)家法律規(guī)定，具有強(qiáng)制性。同時(shí)義務(wù)教育應(yīng)由國(guó)家政府提供，具有免費(fèi)性，非免費(fèi)性的義務(wù)教育不是真正意義上的義務(wù)教育。具體說(shuō)來(lái)，我們應(yīng)如何正確認(rèn)識(shí)義務(wù)教育中的“義務(wù)”二字以及義務(wù)教育的兩個(gè)基本特征呢?我們認(rèn)為這里的“義務(wù)”應(yīng)該包含兩方面內(nèi)容，首先是國(guó)家和政府有義務(wù)和責(zé)任提供教育所需的必要投入；其次才是父母或者受教育者家庭有義務(wù)和責(zé)任保證其子女接受一定年限的義務(wù)教育，也即政府的義務(wù)在先，監(jiān)護(hù)人的義務(wù)在后。進(jìn)一步講，在實(shí)行免費(fèi)的義務(wù)教育階段，適齡兒童如果拒絕接受義務(wù)教育，其家庭應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任。相反，在不能完全免費(fèi)的環(huán)境中，適齡兒童如果因?yàn)榘ń?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重在內(nèi)的各種原因而不能接受或完成義務(wù)教育階段的學(xué)業(yè)，表明他們的權(quán)利受到侵害，其第一責(zé)任在于政府的失職。義務(wù)教育的兩個(gè)根本屬性，強(qiáng)制性是指按照法律規(guī)定所有適齡兒童都必須接受義務(wù)教育，其本意是保護(hù)性，是用法律術(shù)語(yǔ)保證義務(wù)教育階段受教育權(quán)的有效實(shí)施。免費(fèi)性是指免除學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和書(shū)本費(fèi)，并且向受教育者提供一定的生活補(bǔ)助費(fèi)用，它是義務(wù)教育實(shí)施的最終追求，是“強(qiáng)制性”得以實(shí)施的根本保證。可以說(shuō)義務(wù)教育階段如果不能真正兌現(xiàn)免費(fèi)的承諾，那么普及義務(wù)教育對(duì)一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)便將成為無(wú)稽之談，世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能夠做到不提供免費(fèi)而普及義務(wù)教育的先例。

2 免費(fèi)：政府的責(zé)任和義務(wù)

從義務(wù)教育公平的角度分析，義務(wù)教育這種制度性安排的實(shí)施首先應(yīng)該是政府的責(zé)任和義務(wù)。要想實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的公平理想，教育公平是不可或缺的，義務(wù)教育公平是教育公平的重中之重，政府負(fù)責(zé)義務(wù)教育有其堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)的和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

從公共產(chǎn)品理論的角度來(lái)看，免費(fèi)義務(wù)教育作為典型的公共產(chǎn)品，必須由國(guó)家承擔(dān)、政府提供。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為社會(huì)上的眾多物品可以分為公共物品、私人物品和準(zhǔn)公共物品(或混合物品)三類。其中，公共物品是指具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的物品。所謂非排他性，是指無(wú)法阻止一個(gè)人使用一種物品時(shí)該物品的特征。所謂非競(jìng)爭(zhēng)性，是指一個(gè)人使用一種物品并未減少其他人使用時(shí)該物品的特征。非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性是因?yàn)榧夹g(shù)的(自然的)原因引起的，而非其他人為原因造成的。從這一規(guī)定來(lái)看，教育包括屬于義務(wù)教育范疇的一定年限的基礎(chǔ)教育，從嚴(yán)格意義上講都屬于準(zhǔn)公共物品。因?yàn)殡m然教育具有正向的外部效應(yīng)，但教育仍有一定的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，人們?cè)诩夹g(shù)上實(shí)現(xiàn)排他，將不付學(xué)費(fèi)者排除在校門或教室之外。同時(shí)，如果一個(gè)教學(xué)班的人數(shù)過(guò)多，往往會(huì)導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量的下降，所以教育的競(jìng)爭(zhēng)性也顯而易見(jiàn)。因此，教育不是原本意義上的公共物品。在現(xiàn)實(shí)生活中，義務(wù)教育之所成為公共物品是制度安排的結(jié)果。世界上許多國(guó)家包括我國(guó)在內(nèi)，都試圖將義務(wù)教育作為一種免費(fèi)的教育加以看待，并給予法律上的認(rèn)可和規(guī)定。如《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》中規(guī)定：“國(guó)家對(duì)接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)”。因此，我們可稱義務(wù)教育為制度性公共物品，以區(qū)別于原本意義上的公共物品，準(zhǔn)確地說(shuō)是制度安排使其成為公共產(chǎn)品的。既然我們將義務(wù)教育的產(chǎn)品屬性定義為公共物品，從資源配置方式上來(lái)說(shuō)，公共物品就應(yīng)該由政府提供，自然義務(wù)教育就應(yīng)該由政府來(lái)組織和提供，政府對(duì)義務(wù)教育應(yīng)負(fù)有完全責(zé)任，也就是說(shuō)保證義務(wù)教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入必須由政府承擔(dān)和支付，對(duì)義務(wù)教育階段的任何收費(fèi)，都應(yīng)及時(shí)取消。由政府來(lái)負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不僅是義務(wù)教育屬性的基本要求，同時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展也為義務(wù)教育免費(fèi)提供了可能。從公共財(cái)政理論的角度來(lái)看，政府的財(cái)力主要是用于社會(huì)公益事業(yè)的，而義務(wù)教育作為提高全民素質(zhì)，具有廣泛正向外溢效應(yīng)的公共物品，是社會(huì)的重要公益事業(yè)，支撐全民接受義務(wù)教育是政府財(cái)政的主要職責(zé)之一。就我國(guó)而言，目前與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相應(yīng)的公共財(cái)政體制正在建立，財(cái)政資金的使用重點(diǎn)將逐步轉(zhuǎn)移到滿足社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展上來(lái)。隨著國(guó)民收入的合理化調(diào)整，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)以及相應(yīng)的財(cái)政收入都有了很大程度的增強(qiáng)，這為免費(fèi)義務(wù)教育的實(shí)現(xiàn)打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。政府財(cái)政收入的提高和宏觀調(diào)控能力的增強(qiáng)，逐步加大政府對(duì)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，實(shí)現(xiàn)免費(fèi)的目標(biāo)是完全可能的，政府公共財(cái)政完全有能力承擔(dān)義務(wù)教育發(fā)展所需的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。

3 免費(fèi)：中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展史的里程碑

從2000多年前我國(guó)第一位職業(yè)教育家孔子收取“束情”開(kāi)始，實(shí)物或金錢一直是我國(guó)農(nóng)村私塾教育學(xué)費(fèi)的主要形式。新中國(guó)成立后，由于體制、財(cái)力等多方面限制，面向全民的免費(fèi)義務(wù)教育始終難以真正實(shí)現(xiàn)，學(xué)費(fèi)雜費(fèi)也一度成為阻礙貧困家庭子女接受義務(wù)教育的門檻。如今免費(fèi)義務(wù)教育的實(shí)現(xiàn)，是我國(guó)2000多年來(lái)教育制度乃至社會(huì)制度的一項(xiàng)重大革新。一系列數(shù)字也見(jiàn)證著近幾年中央政府加快建立健全保障義務(wù)教育發(fā)展的機(jī)制和制度，用更多的財(cái)力來(lái)支持義務(wù)教育的發(fā)展。如2005年，“兩免一補(bǔ)”政策首先在592個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣實(shí)施，2006年在西部農(nóng)村和部分中部農(nóng)村實(shí)施，2007年春季開(kāi)學(xué)時(shí)在全國(guó)農(nóng)村全面實(shí)施，使1.5億學(xué)生和780萬(wàn)名困難家庭寄宿生受益。從2008年秋季學(xué)期開(kāi)始，在全國(guó)范圍內(nèi)全部免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)。免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，是黨和政府堅(jiān)持以人-為本，保障和改善民生的重要體現(xiàn)，也是“辦人民滿意的教育”的具體體現(xiàn)。目前，我國(guó)義務(wù)教育階段所有學(xué)生享受免除學(xué)雜費(fèi)的政策，表明了教育公平正在得到更廣泛的體現(xiàn)、更深入的保障，體現(xiàn)了全體學(xué)生不論家庭貧富，都享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。這項(xiàng)政策的出臺(tái)，為城市家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生、進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女帶來(lái)了切身的關(guān)懷和溫暖，將直接減輕他們上學(xué)面臨的經(jīng)濟(jì)壓力，進(jìn)一步保障他們接受義務(wù)教育的權(quán)利。同時(shí)，也推進(jìn)了我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)遇和新契機(jī)，推動(dòng)了城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展邁入新水平，為義務(wù)教育均衡化發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我國(guó)免費(fèi)義務(wù)教育這樣一步一步走來(lái)，其步伐堅(jiān)實(shí)而有力。這一重大舉措對(duì)整個(gè)教育的發(fā)展具有奠基性意義和深遠(yuǎn)的歷史作用，是我國(guó)教育發(fā)展史上的一個(gè)重要里程碑。

4 保證免費(fèi)義務(wù)教育有效實(shí)施的若干建議

免費(fèi)是社會(huì)的進(jìn)步，歷史發(fā)展的必然，正在影響著我國(guó)義務(wù)教育的終極發(fā)展。為了促進(jìn)和保障免費(fèi)的有效實(shí)施，應(yīng)該注意以下幾個(gè)方面的工作。

4.1 進(jìn)一步更新觀念，明確免費(fèi)是義務(wù)教育的本質(zhì)內(nèi)涵，是政府的責(zé)任所在免費(fèi)義務(wù)教育的實(shí)施可以從根本上保障公民的基本受教育權(quán)利，有利于義務(wù)教育公平的實(shí)現(xiàn)，有利于遏制教育亂收費(fèi)現(xiàn)象。免費(fèi)義務(wù)教育的重要功能與價(jià)值及其公共產(chǎn)品的屬性決定了它應(yīng)由政府提供，屬于政府行為，是國(guó)家義不容辭的責(zé)任。為此，政府應(yīng)樹(shù)立“第一責(zé)任人”的意識(shí)，把義務(wù)教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，在資金、人才、設(shè)施等各方面予以優(yōu)先保證。

4.2 財(cái)力上大力支持，加大對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，為免費(fèi)義務(wù)教育提供充裕的資金保障有關(guān)的資料顯示，世界上大多數(shù)國(guó)家的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)尤其是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)基本上由政府承擔(dān)，政府投入的經(jīng)費(fèi)一般都占總經(jīng)費(fèi)的85-90％以上。因此，我國(guó)政府必須下定決心增加對(duì)義務(wù)教的投入力度，建立起以中央和省級(jí)為主、各級(jí)政府合理分擔(dān)的義務(wù)教育財(cái)政新體制，明確各自的財(cái)政負(fù)擔(dān)比例和支出項(xiàng)目，真正的做到從上而下堅(jiān)決執(zhí)行。各級(jí)政府都要將推行義務(wù)教育當(dāng)作非常重要的一項(xiàng)政府責(zé)任，強(qiáng)化中央政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的主渠道作用。

4.3 法律上給予保障，逐步完善免費(fèi)義務(wù)教育的相關(guān)立法義務(wù)教育是建立在依法治教的基礎(chǔ)上的，而我國(guó)現(xiàn)行的教育法律法規(guī)對(duì)涉及免費(fèi)等義務(wù)教育財(cái)政的一些重大問(wèn)題還沒(méi)有做出明確的規(guī)定，這就需要我們?cè)诜缮辖o義務(wù)教育正名，明確義務(wù)教育的強(qiáng)制性、免費(fèi)性特征，解決中國(guó)義務(wù)教育既無(wú)“強(qiáng)制”又無(wú)“免費(fèi)”的問(wèn)題，確認(rèn)政府的責(zé)任和義務(wù)。制定《義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障法》或《義務(wù)教育投入法》等相關(guān)法規(guī)，完善我國(guó)的義務(wù)教育財(cái)政法規(guī)體系，對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的籌集、分擔(dān)、分配、使用、管理等作出明確規(guī)定，以規(guī)范和約束相應(yīng)責(zé)任人的行為，從而保證免費(fèi)義務(wù)教育的有序、有效實(shí)行。

4.4 制度上加以規(guī)范，建立完善的義務(wù)教育財(cái)政監(jiān)督體系各種制度再多再好，如果不依法執(zhí)行也不具有實(shí)際意義，而執(zhí)行情況如何則離不開(kāi)有效的監(jiān)督。免費(fèi)義務(wù)教育的實(shí)施過(guò)程，需要構(gòu)建必要的義務(wù)教育財(cái)政監(jiān)督體系，即包括各級(jí)人大與司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、執(zhí)政黨及各民主黨派的監(jiān)督、大眾媒介及人民群眾的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)有關(guān)部門的監(jiān)督以及學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督幾個(gè)方面，通過(guò)廣大監(jiān)督輿論力量來(lái)保障過(guò)程的公平和公正。