試論服務型政府的理論基礎

[摘要]服務型政府新的歷史條件下政府轉型的目標和要求，它是我國學者首先提出并被中央政府作為政府改革目標的一個概念。本文旨在于厘清服務型政府的概念，并在此基礎上對服務型政府的理論基礎進行初步的探討。

[關鍵詞]服務型政府；理論基礎

[中圖分類號]D625 [文獻標識碼]B [文章編號]1005-1074(2008)09-0044-02

1 服務型政府概念的界定

1.1 服務型政府的提出 自從2001年開始，由于加入WTO、經歷“非典”及行政審批制度的改革對政府傳統管理方式帶來的沖擊，我國學術界以及一些地方政府開始了服務型政府的理論探討和實踐。與此同時，中共十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中提出：堅持最廣泛最充分地調動一切積極因素，不斷提高構建社會主義和諧社會的能力。在這種大背景下，傳統的政府管理模式很難實現和諧社會的要求，改革勢在必行。在2004年2月21日溫家寶總理首次以中央政府的名義明確提出“努力建設服務型政府”的要求后，有關服務型政府的理論研究便成為公共行政理論研究的熱點，研究也從純服務型政府的理念、內涵、價值、意義的分析深入到服務型政府具體制度設計層面。

1.2 服務型政府概念的界定如前文所述，服務型政府是中國學術界和實務界的理論和實踐創新，在其被提出之前國外并沒有現成的討論過的關于服務型政府的概念、含義等。就目前，國內學術界對服務型政府有三種代表性的概念：

第一種觀點認為，“服務型政府就是在公民本位、社會本位理論指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”。

第二種觀點認為，“所謂公共服務型政府，從經濟層面上說，政府存在是為了糾正‘市場失靈’，主要為社會提供市場不能夠有效提供的公共產品和公共服務，制定公平的規則，加強監管，確保市場競爭的有效性，確保市場在資源配置中的基礎性作用。從政治層面上說，政府的權力是人民賦予的，政府要確保為社會各階層，包括弱勢群體提供一個安全、平等和民主的制度環境，全心全意為人民服務，實現有效的治理；從社會層面上說，政府要從社會長遠發展出發，提供穩定的就業、義務教育和社會保障，調節貧富差距、打擊違法犯罪等，確保社會健康發展”。

第三種觀點認為，那些在工作中注重服務理念、改進服務方法和服務態度、增加服務項目，設立了“陽光大廳”“一站式服務”“一條龍服務”“審批中心”等的政府，就是服務型政府。

在這里，本文認為第一種觀點最為可取，因為：第一，這種觀點較其他兩者更能體現和適應政府轉型的要求。如何轉變傳統的政府管理模式以適應新時期建設社會主義和諧社會的要求關鍵在于政府的管理是否“以人為本”，是否將公民和社會置于政府建設和行為的核心。因此在這個意義上，第一種觀點將公民和社會視為政府之“本”不是簡單的視政府作為公民和社會的平等主體對其的價值關懷，更不是政府施恩于公民和社會的統治觀念，而是要求政府運作的徹底轉型。第二，這種觀點將公民和社會本位的實現納了民主秩序框架和法定程序之下，在強調公民和社會本位的同時也強調制度上的保障。第三，這種觀點明確了政府責任是服務責任而不是傳統的政治責任，為政府徹底轉型給予了現實關懷。

因此，本文關于服務型政府概念的界定也將采用這種觀點，即服務型政府就是在公民本位、社會本位理論的指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。

2 服務型政府的理論基礎

服務型政府雖然是中國學者自己獨創的觀念，但對其的探討和研究不應只局限于國內現有的觀點和結論而應吸收人類社會科學一切有益的理論成果。從本文對服務型政府概念的界定出發，筆者認為服務型政府的理論基礎應該從下面三個方面加以探討。

2.1 民主公民權和市民社會理論

2.1.1 民主公民權理論與服務型政府相照應，西方行政學研究者提出了新公共服務的主張。新公共服務的代表者登哈特夫婦在其著作《新公共服務：服務，而不是掌舵》中明確的把民主公民權理論作為新公共服務的核心。民主公民權理論實際上是公民權理論的一種復興，它是公民權理論在民主理論下的探討并發展的結果。在民主理論下，公民權涉及的是一些與一個人在某一政治共同體中成員資格的特性有關的更加一般的問題，包括作為公民的公民權利和責任，它是“個人影響該政治系統的能力；它意味著對政治生活的積極參與”。而這種參與正是復興的內容和結果——“人們要求恢復一種基于公共利益而非自身利益的公民權……公民會關注廣泛的公共利益，他們會積極地參與，并且會為別人而承擔責任……公民會去做一個民主政體中公民應該做的事情——他們會去管理政府”。筆者認為，民主公民權理論為服務型政府的構建提供了理論核心。在這種理論下，政府是公民關注公共利益的結果，它是公民參與政治生活最重要的一環，因此“服務”根本上意味著政府對公共利益的關注和對公民參與的保障，而不是被理解為政府對公民的應對甚至是對百姓的“施舍”。

2.1.2 市民社會理論市民社會理論于上世紀八、九十年代在全球復興，之所以稱為“復興”是因為復興者“他們或援用洛克的社會先于國家因而國家受制于其對社會的承諾的觀點，或訴諸孟德斯鳩以及繼承孟氏的托克維爾的分立自治及相互制衡的觀點，或采用將洛克和孟德斯鳩的觀點融入其思想的黑格爾德觀點，或印證馬克思將黑格爾觀點頭足倒置而形成的基礎(市民社會)決定上層建筑(含國家和意識形態)的觀點，以及主要接受黑格爾觀點并對馬克思‘市民社會一國家’框架進行修正并在‘基礎一上層建筑’這一基本命題之外的上層建筑內部提出一個關鍵的次位命題即‘市民社會一國家’關系的觀點，或依據哈貝馬斯那種憑藉非馬克思思想資源但對市民社會做出民主闡釋的新馬克思主義觀點，等等不一而論”。可見關于市民社會概念和內涵理論界并無統一的認識，但當下所復興的市民社會概念的共同之處在于它們“并不是那個使用了數個世紀的、與‘政治社會’具有相同含義的古老概念”“此一意義上的市民社會與國家相對，并部分獨立于國家。它包括了那些不能與國家相混淆或者不能為國家所淹沒的社會生活領域”。

中國學者出于中國改革現實的需要和考慮也對這種全球化市民社會復興浪潮作了回應，特別是由鄧正來等學者提出的中國市民社會理論和市民社會與國家的良性互動關系值得我們借鑒。鄧正來等學者們認為“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動、社會活動的私域，以及進行議政參政活動的非官方公域”，并主張市民社會與國家關系的“良性互動說”。

本文認為，市民社會理論在理論上明確了“公域”和“私域”，是政府服務活動的中心。市民社會理論應該被作為民主公民權的擴大部分予以探討。市民社會的理論認為公民會在一定的規則下的“私域”內活動形成市民社會，這種市民社會又會通過參與政治生活作用于“公域”，從這個意義上政府同樣也是市民社會關注公共利益的結果；市民社會是“服務型征服的服務對象，社會的需要就是政府服務的原動力和出發點”。

2.2 服務規制理論我國學者朱光磊先生在論及現階段我國地方政府轉型時提出了“規制一服務型”地方政府的觀點，即“是指在逐步將加強公共服務作為政府工作和政府發展的基本目標的同時，繼續強化以完善和加強政府規制為主要內容的政府管理”。在“規制一服務型”模式中，所謂管理已經不是過去那種意義上的管理，既不是直接管理微觀經濟活動，也不是那種以行政手段為主的管理，而主要是以人們目前還不太熟悉的“政府規制”的形式去管理企業、第三部門和社會生活，而且服務也不是隨意性的服務。

朱光磊先生的觀點為我國服務型政府現實的構建提供了理論上的資源和思考。

首先，“規制”的引入有益于緩和管理與服務間的緊張關系。所謂規制(reguIaIion)，“是指政府為了克服市場失靈，以法律為依據，以法規和行政規章、命令、裁決的方式，對市場經濟主體(主要是企業)的交易活動以及社會團體的行為進行干預、限制和約束”；在“規制一服務型”模式下，“管理”和“服務”實現了統一即把管理被置于規制的語境下予以理解——管理與服務是一種“手段和目的的關系”。其次，“規制一服務型”模式為現實服務型政府的構建提供了可操作的理論保障。“規制”的提出則為服務的實現提供了制度安排，它使得服務不是盲目的、隨意的；同時規制也使得公民和社會本位不至于異化到公共利益的反面。第三，雖然以上的理論為我國服務型政府現實的構建提供了理論上的資源，但上述的“規制一服務型”模式有規避“服務”之嫌。

基于以上討論，本為認為有必要對“規制一服務型”模式進行重構，以適應服務型政府的需要。

首先，“服務”意味著政府應該為公民和社會服務，而這種“服務”的本身就應該有其在操作上的意涵。有學者甚至認為服務型政府本身就“應該是一種行為模式，它應該表現為主體多元、形式規范、結構明確、標準清晰、責任到位的一種制度的系統安排”。因此，規制語境下的“管理”不應被視為“服務”的手段。管理是服務的內容之一，而服務本身就包含有這種規制式管理，只是在現階段中國行政體制改革中這種以規制式管理應該被提上議事日程并加以重視。

其次，為了更好的實現服務并預防管理因技術上的優勢而造成對服務的侵入甚至是取代，應當對“規制”做更為寬泛的理解，有必要在把政府視為規制主體的同時將其納入規制對象的范疇。因為在服務型政府的理論框架下，“規制”或“規制式管理”是“服務”的內容，但規制的設計和實施必須依賴技術上保障，作為規制者的政府正是這種技術上優勢的擁有者，這種優勢又極有可能使政府因信息的不對稱而成為執行上的暴君。

以上對“規制－服務型”的重構實際上是在“服務”理念下對規制的理解，以形成適應我國服務型政府構建的服務規制理論。

2.3 服務責任理論由于對服務型政府的認識不同，再加上現階段服務型政府的研究多集中于概念、意涵和價值層面的探討，所以關于服務責任理論的探討還很不足。盡管如此，如果對服務型政府理論基礎進行研究而不涉及責任理論，必將使之前探討的各理論基礎在理論上造成混亂而且在實踐構建中無法實現統一。

登哈特夫婦認為在新公共服務中，責任被廣泛地界定為包含了一系列專業責任、法律責任、政治責任和民主責任，并認為“公共服務中的責任問題很復雜，它意味著要對一個復雜的外部控制網絡中的競爭性規范和責任進行平衡，它涉及職業標準、公民偏好、道德問題、公法以及最終的公共利益”。我國學者沈榮華和鐘偉軍認為服務型政府的責任體系主要包括制度責任、體制責任、機制責任和后果責任，并進一步指出：“制度責任主要是指政府合法性的基礎問題”，“體制責任主要是指政府運作的合理性結構問題，這個合理性結構包括責任主體的明確、政府與其他主體關系的梳理以及查驗責任落實的標準”，“機制責任是指服務型政府承擔的可操作性問題……通過這種有效的機制，來判斷政府在提供公共服務的實踐過程中，是否對社會與公眾的基本權利造成侵害，是否符合成本－受益的有效性原則”。

綜合以上的觀點本文認為服務責任理論應該包括以下的內容：第一，服務責任是服務型政府對“服務”的價值理念和制度構建的綜合；第二，服務責任的內容并不是單一的政治責任、管理責任或法律責任，也不是這些責任的簡單相加，而是對實現公共利益的全面思考；第三，服務責任的體系是多層次的，它既涉及對服務價值的關注還關涉制度的建構和后果的承擔。