我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置優(yōu)化研究

【摘要】 科學(xué)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)政府管理有效性的關(guān)鍵。本文將圍繞“大部制”改革的目標(biāo)，分析目前我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的問題，提出優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的方案，以引導(dǎo)“大部制”改革走向深入。

【關(guān)鍵詞】 政府機(jī)構(gòu);機(jī)構(gòu)設(shè)置;大部制

【中圖分類號(hào)】 D63

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 B

【文章編號(hào)】 1005-1074(2008)08-0003-02

機(jī)構(gòu)設(shè)置是關(guān)于承載組織權(quán)力的一系列特定的機(jī)構(gòu)的確定，它是組織內(nèi)部分工的結(jié)果，政府組織通過一定的機(jī)構(gòu)體現(xiàn)出來。機(jī)構(gòu)是政府組織的實(shí)體，也是行使行政權(quán)力的載體。設(shè)置政府機(jī)構(gòu)是政府管理的前提。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的良莠不但關(guān)系到政府自身的運(yùn)轉(zhuǎn)效率、效能和效果，還要受到國情、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法制程度的制約。機(jī)構(gòu)設(shè)置不是隨意的，而是有一定規(guī)律，它既受到各種外部環(huán)境因素的制約，也受到內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的支配。總體而言，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置要與職能相適應(yīng)，要與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。機(jī)構(gòu)設(shè)置要有系統(tǒng)性，并依法進(jìn)行。黨的十七大報(bào)告中系統(tǒng)闡述了加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府的思路。其中有一個(gè)新提法引人注意，那就是加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門”體制。此次機(jī)構(gòu)調(diào)整的一個(gè)重點(diǎn)目標(biāo)就是：通過減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，使政府運(yùn)作更有效率，更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理角色定位，徹底塑造公共服務(wù)型政府。根據(jù)第十一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》和國務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議審議通過的國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位設(shè)置方案，對(duì)國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了調(diào)整，這次國務(wù)院改革涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)共15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)。正在進(jìn)行的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)解決了宏觀調(diào)控、能源環(huán)境、工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)和涉及民生改善的中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化中央政府組織結(jié)構(gòu)的階段性目標(biāo)。大部門體制改革預(yù)示了未來政府機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革的方向。為了這個(gè)目標(biāo)，我們應(yīng)將進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，將“大部制”改革推向深入。

1 我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問題

1.1 機(jī)構(gòu)總量仍然偏多 經(jīng)過大部制改革，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少了四個(gè)，但目前國務(wù)院組織部門仍高達(dá)27個(gè)，比改革前的政府組成部門只減少了一個(gè)，這比許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的內(nèi)閣組成部門高出近1/3到1/2。而根據(jù)中國人民大學(xué)管理學(xué)院毛壽龍教授提交的一份關(guān)于政府機(jī)構(gòu)改革的課題報(bào)告，報(bào)告稱，“由于各方面的原因，國務(wù)院的組成部門雖然精簡(jiǎn)到１５個(gè)比較困難，但精簡(jiǎn)到２０個(gè)左右還是可能的。”除國務(wù)院組成部門外，還有國務(wù)院辦公廳和國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)各1個(gè)，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)15個(gè)，國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)，國務(wù)院直屬事業(yè)單位14個(gè)，總數(shù)達(dá)62個(gè)。地方的大部制改革還未全面推進(jìn)，從目前來看，在地方，省、自治區(qū)政府工作部門為40個(gè)左右，直轄市為45個(gè)左右；大城市政府工作部門為40個(gè)，中小城市分別為30個(gè)和22個(gè)左右，自治州為25個(gè)左右；較大的縣政府工作部門為22個(gè)左右，中等縣和小縣分別為18個(gè)和14個(gè)左右。我國地方政府機(jī)構(gòu)在數(shù)量上同樣遠(yuǎn)多于其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家。從我國實(shí)際情況來看，政府機(jī)構(gòu)林立，是政府管了許多不該管、管不了和管不好的事的重要的體制根源。

1.2 機(jī)構(gòu)設(shè)置結(jié)構(gòu)存在不合理現(xiàn)象 在國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置中，經(jīng)濟(jì)管理部門所占比例過大，社會(huì)管理和公共服務(wù)部門所占比例偏

小，不能充分體現(xiàn)服務(wù)型政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的要求，也沒有充分反映政府職能變化的新趨勢(shì)。服務(wù)型政府的建設(shè)要求政府加強(qiáng)社會(huì)公共管理和公共服務(wù)職能，同時(shí)，把經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。但在國務(wù)院組成部門中，經(jīng)濟(jì)管理類占了將近一半的比例，其中有一些是專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，而社會(huì)管理和公共服務(wù)類僅占四分之一左右的比列；在國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)和國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)四大序列中，經(jīng)濟(jì)管理類占所占比列也多出社會(huì)管理和公共服務(wù)類十個(gè)百分點(diǎn)左右。這樣的比列關(guān)系不符合服務(wù)型政府建構(gòu)的要求。

1.3 決策、執(zhí)行、監(jiān)管沒有適當(dāng)分開 決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能在部門內(nèi)或部門間配置不科學(xué)。一些部門集決策和執(zhí)行于一身，監(jiān)督流于形式，如個(gè)別宏觀管理部門既管宏觀規(guī)劃又管具體項(xiàng)目審批等等，容易造成國家利益部門化、部門利益法制化。

我國現(xiàn)有27個(gè)政府部委，對(duì)每一個(gè)部委擁有的權(quán)力進(jìn)行分析，我們不難看到，它們不但擁有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，而且擁有監(jiān)管權(quán)。首先，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)合一，它表現(xiàn)為決策過程和執(zhí)行過程都是在一個(gè)政府部門內(nèi)進(jìn)行。行政決策的信息收集、調(diào)查研究、方案設(shè)計(jì)、修正反饋等環(huán)節(jié)，是由同一個(gè)政府機(jī)關(guān)和同一批公務(wù)員完成的；決策后的執(zhí)行職能也是由同一個(gè)政府機(jī)關(guān)和同一批公務(wù)員執(zhí)行的，決策職能和執(zhí)行職能高度重合。其次，決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)合一，擁有決策權(quán)的是同一個(gè)政府部門內(nèi)的這些人，對(duì)之進(jìn)行監(jiān)督的還是這個(gè)政府部門內(nèi)的這些人。再次，就是執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合一，同一個(gè)政府機(jī)關(guān)和同一批公務(wù)員既扮演執(zhí)行者的角色，也扮演監(jiān)督者的角色。總之，我國政府行政體制確實(shí)是一種小部門且實(shí)行行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)高度集中的“三權(quán)合一”體制。

2 優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置——深化大部制改革

“大部制”改革構(gòu)想可以說是我們政府機(jī)構(gòu)改革以來理念最深、幅度最大的一次。“大部制”將使中國的政府機(jī)構(gòu)發(fā)生重大變化，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一是有益于減少政府機(jī)構(gòu)，降低政府成本，提高政府效率。這是我們實(shí)實(shí)在在邁出的重要一步。第二是“大部制”的提出，標(biāo)志著我們國家管理層、立法層已經(jīng)意識(shí)到以往的政府機(jī)構(gòu)及政府機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要。這是一個(gè)認(rèn)識(shí)上的重要轉(zhuǎn)變與進(jìn)步。第三，它是中國行政管理體制改革的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變與進(jìn)步。“大部制”的實(shí)行過程中，將逐步建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的政府機(jī)構(gòu)及行政管理體制，打破了以往三者重合的局面。深化大部制改革，應(yīng)將著重從以下幾個(gè)方面優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

2.1 進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量 “大部制”將根據(jù)政府職能業(yè)務(wù)的雷同性、共性和重合性合并一些部門，但權(quán)力相互監(jiān)督的部門應(yīng)該不會(huì)融合到一個(gè)部門里。目前的“大部制”只是在小范圍內(nèi)的試點(diǎn)。到2013年下一屆全國人大開始時(shí)，在鞏固這五年改革成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步進(jìn)行政治、職能和組織層面的改革。新組建的交通運(yùn)輸部是由交通部、民航總局、國家郵政局合并而來。在此基礎(chǔ)上我們?nèi)钥山M建“大交通”，如將鐵道部合并進(jìn)來，組建新的運(yùn)輸部，該部負(fù)責(zé)所有交通的公共管理職能，即包括公路交通、鐵路交通、水路交通和空中交通的管理。再如大農(nóng)業(yè)，可以將農(nóng)業(yè)部和林業(yè)局合并。在國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的組成方面，可將國家工商總局與國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局合并，組建新的國家工商總局；將國家廣播電影電視總局的職能劃入文化部，由文化部負(fù)責(zé)文化、廣播電影電視方面的你公共管理職能；將國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局改為文化部管理的國家局。

2.2 科學(xué)的設(shè)置政府機(jī)構(gòu)比例 按照中央關(guān)于“切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃的研究和制定，提出發(fā)展的重大戰(zhàn)略、基本任務(wù)和產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)”的要求，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控部門，進(jìn)一步精簡(jiǎn)和整合專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，適當(dāng)增加并加強(qiáng)社會(huì)公共管理和公共服務(wù)部門。在這一方面，“大部制”改革已經(jīng)跨出了重要一步，如新成立的環(huán)境保護(hù)部就是鑒于環(huán)境保護(hù)的極端重要性和環(huán)境問題的嚴(yán)峻性，撤銷了國家環(huán)保總局，設(shè)立國家環(huán)境部，納入國務(wù)院組成部門。這是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路的必要舉措，也是當(dāng)今世界許多發(fā)達(dá)國家的共性做法。為了使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更趨向于公共服務(wù)，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的比例還需更加深入。

2.3 使決策、執(zhí)行、監(jiān)督有效分開 與改革開放以來的五次行政體制改革最大的不同是，正在進(jìn)行的“大部制”改革方案中加入了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分立的意圖，對(duì)“三權(quán)”進(jìn)行厘清、分立歸屬，而不僅僅是簡(jiǎn)單地把職能相近、業(yè)務(wù)雷同的部門合并或拆減。“大部制”也將對(duì)政府部門的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行更加明確有效地分離，構(gòu)建起權(quán)力制衡與監(jiān)督的機(jī)制。為此，既可以按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則對(duì)整個(gè)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，亦可以從部委內(nèi)部進(jìn)行職能劃分。根據(jù)，我國實(shí)際后一種方案更切實(shí)可行。國外政府機(jī)構(gòu)實(shí)行決策和執(zhí)行相分離，就是大部制內(nèi)部權(quán)力的分離，大部制內(nèi)部少量機(jī)構(gòu)行使決策權(quán)，更多部門是執(zhí)行機(jī)構(gòu)；執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以引入市場(chǎng)機(jī)制，這些機(jī)構(gòu)的一把手應(yīng)該叫總經(jīng)理而不叫局長。根據(jù)擔(dān)負(fù)的任務(wù)申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，確定人員編制，在一定范圍內(nèi)可以自行支配。這是大部制內(nèi)部的決策和執(zhí)行方面的狀況。“我們未來調(diào)整結(jié)構(gòu)，更多是在大部門的內(nèi)部，將來有可能會(huì)有一些機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)。內(nèi)部權(quán)力分開后如果形成良性有效的監(jiān)督機(jī)制是最好的。比如《政府采購法》頒布實(shí)施后，財(cái)政部是政府采購政策制定機(jī)構(gòu)，但不是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。財(cái)政部很想要這個(gè)權(quán)力，但國務(wù)院不給財(cái)政部。財(cái)政部不能既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員執(zhí)行權(quán)應(yīng)該交給設(shè)在國務(wù)院辦公廳下、由國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局代管的國務(wù)院政府采購中心。這樣就把決策和執(zhí)行分開了。

最后，為了優(yōu)化行政機(jī)構(gòu)的組織配置，降低行政成本，實(shí)現(xiàn)行政組織的精簡(jiǎn)化、效率化，并使其成為長效機(jī)制，應(yīng)當(dāng)考慮制定部委設(shè)置法。將現(xiàn)有部委進(jìn)行撤并和整合，并不意味著單純地減少部委的數(shù)量，而是要取代從前那種固定的職能分割制，引進(jìn)職能協(xié)作機(jī)制，以利于進(jìn)行機(jī)動(dòng)靈活的政策制定和推行。而相關(guān)職能配置和運(yùn)作機(jī)制，都有待于部委設(shè)置法予以明確。制定部委設(shè)置法，還應(yīng)當(dāng)將調(diào)整、整合政府的議事、咨詢、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及事業(yè)單位的職能定位進(jìn)行統(tǒng)一考慮，使其成為法定的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)或者監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組成部分，以實(shí)現(xiàn)各部委功能的整體分化，確立起權(quán)力的結(jié)構(gòu)性約束機(jī)制。此外，在健全和完善內(nèi)部約束機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重外部監(jiān)督制約機(jī)制以及各種機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)作。

3 參考文獻(xiàn)

1 國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知[OL].（2008-3-21）[2008-7-20].www.gov.cn.