對(duì)人民銀行實(shí)施部門預(yù)算的思考

摘 要：我國(guó)從2000年開(kāi)始實(shí)行中央部門預(yù)算編制改革。推行部門預(yù)算是我國(guó)政府預(yù)算制度改革的關(guān)鍵步驟，對(duì)于規(guī)范我國(guó)財(cái)政秩序、克服低效浪費(fèi)腐敗現(xiàn)象，對(duì)于加強(qiáng)預(yù)算約束提高預(yù)算管理水平，對(duì)于財(cái)政預(yù)算理論革新和預(yù)算管理制度創(chuàng)新，都具有重大意義。本文分析了人民銀行部門預(yù)算的特點(diǎn)，指出人民銀行部門預(yù)算在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中存在的難點(diǎn)，并對(duì)改進(jìn)部門預(yù)算的編制和加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理進(jìn)行了一些有益的思考。

關(guān)鍵詞：金融；中央銀行；財(cái)務(wù)管理；部門預(yù)算

中圖分類號(hào)：F832.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031(2008)09-0086-03

部門預(yù)算是指以部門為依托，一個(gè)部門一本預(yù)算，將預(yù)算落實(shí)到每一個(gè)具體部門。我國(guó)從2000年開(kāi)始實(shí)行中央部門預(yù)算編制改革，各部門編制本部門預(yù)算，經(jīng)財(cái)政部門審核，最后報(bào)人民代表大會(huì)審議通過(guò)。它不同于我國(guó)在2000年以前實(shí)行的收入按類別、支出按功能的匯總預(yù)算。自財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的通知》始，中央各部門逐漸開(kāi)始采用部門預(yù)算編制方法編制年度預(yù)算。部門預(yù)算要求所有的開(kāi)支都在預(yù)算中反映，各種收入(包括規(guī)費(fèi)收入、行政事業(yè)性收入和其他收入)也都納入預(yù)算管理，從而全面詳細(xì)地反映了各政府部門的收支情況。推行部門預(yù)算是我國(guó)政府預(yù)算制度改革的關(guān)鍵步驟，對(duì)于規(guī)范我國(guó)財(cái)政秩序、克服低效浪費(fèi)腐敗現(xiàn)象，對(duì)于加強(qiáng)預(yù)算約束提高預(yù)算管理水平，對(duì)于財(cái)政預(yù)算理論革新和預(yù)算管理制度創(chuàng)新，都具有重大意義。[1]

人民銀行自1994年起實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度。根據(jù)中央統(tǒng)一部署，近年來(lái)不斷推進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度的改革：2000年修訂了《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)制度》，[2]根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)財(cái)務(wù)收支科目適時(shí)進(jìn)行調(diào)整修改，實(shí)行費(fèi)用指標(biāo)的全賬戶管理；2006年試行部門預(yù)算；2007年全面實(shí)施部門預(yù)算。隨著部門預(yù)算在人民銀行的正式實(shí)施，財(cái)務(wù)預(yù)算管理要求的逐年提高，財(cái)政部、審計(jì)署監(jiān)察部門審計(jì)檢查力度的不斷加強(qiáng)。對(duì)部門預(yù)算在人民銀行實(shí)施的情況、存在的問(wèn)題進(jìn)行思考，研究如何完善人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，如何改進(jìn)人民銀行部門預(yù)算的編制，如何保障人民銀行履行中央銀行職能的財(cái)務(wù)需要，是各級(jí)人民銀行機(jī)構(gòu)要認(rèn)真解決的重要課題。

一、人民銀行實(shí)施部門預(yù)算的特點(diǎn)

人民銀行作為我國(guó)的中央銀行，有執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)等央行職能的特殊需要，但其管理費(fèi)用支出，是人民銀行作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)支出，所以特殊的身份使人民銀行部門預(yù)算不同于其他政府部門，呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)。

1.資金實(shí)行指標(biāo)管理。現(xiàn)行人民銀行預(yù)算實(shí)行的是指標(biāo)管理，其所需資金財(cái)政部只核定指標(biāo)不核撥款項(xiàng)，由人民銀行直接在收入中支用，未執(zhí)行收支兩條線和國(guó)庫(kù)集中支付，這有別于一般中央部門預(yù)算的要求。[3]這主要是由于人民銀行獨(dú)立地執(zhí)行貨幣政策，必須保持一定的獨(dú)立性。而且人民銀行肩負(fù)“發(fā)行的銀行”特殊使命，是我國(guó)的貨幣發(fā)行當(dāng)局，同時(shí)要開(kāi)展外匯儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)和黃金、債券等資產(chǎn)業(yè)務(wù)。特別是在處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)和不良資產(chǎn)時(shí)，要適時(shí)發(fā)放再貸款、特別貸款，承擔(dān)了金融機(jī)構(gòu)大量的不良資產(chǎn)包袱。這些業(yè)務(wù)都根據(jù)一定宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)而變化，從而使人民銀行收入規(guī)模無(wú)法準(zhǔn)確估量，其收入的性質(zhì)也有別于其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)的一般預(yù)算收入和政府性基金收入。所以，為保證人民銀行履行職能的獨(dú)立性，對(duì)人民銀行預(yù)算管理實(shí)行了特殊的指標(biāo)管理。

2.使用企業(yè)會(huì)計(jì)要素。在資產(chǎn)負(fù)債表三個(gè)會(huì)計(jì)要素中，行政事業(yè)單位預(yù)算會(huì)計(jì)中資產(chǎn)與負(fù)債的差額采用“凈資產(chǎn)”稱謂，這與國(guó)際通行的用法一致。而企業(yè)會(huì)計(jì)中與之相對(duì)的概念是“所有者權(quán)益”，它是各種投資者對(duì)企業(yè)凈資產(chǎn)的所有權(quán)。同時(shí)，它也是與債權(quán)人權(quán)益相聯(lián)系的概念，它們共同構(gòu)成“權(quán)益”概念。人民銀行資產(chǎn)負(fù)債表仍采用了“所有者權(quán)益”的概念，因?yàn)槿嗣胥y行有其特殊的職能和業(yè)務(wù)，獲得特定的利潤(rùn)，是與國(guó)家和全體人民的權(quán)益相聯(lián)系的，人民銀行雖然不是金融企業(yè)，但其會(huì)計(jì)要素還是帶有一定的企業(yè)會(huì)計(jì)的特征。

3.僅含費(fèi)用支出預(yù)算。當(dāng)前人民銀行部門預(yù)算僅含費(fèi)用支出預(yù)算，即作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)支出，包括基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算兩個(gè)部分。業(yè)務(wù)性收支等需在財(cái)務(wù)收支計(jì)劃表中補(bǔ)充反映，一起作為人民銀行年度預(yù)算報(bào)送財(cái)政部。共設(shè)置七個(gè)科目，其中基本支出科目分為“人員經(jīng)費(fèi)”和“日常公用經(jīng)費(fèi)”兩個(gè)子科目。項(xiàng)目支出下分“基本建設(shè)類項(xiàng)目”、“行政事業(yè)類項(xiàng)目”和“其他類項(xiàng)目”三個(gè)子科目。目前人民銀行分支行要編制的報(bào)表、文本包括《費(fèi)用預(yù)算表》、《支出預(yù)算表》、《項(xiàng)目支出預(yù)算表》、《單位人員情況基本數(shù)字表》、《中央行政事業(yè)單位住房改革支出情況表》等。

二、人民銀行實(shí)施部門預(yù)算的難點(diǎn)

當(dāng)前人民銀行在實(shí)行部門預(yù)算的過(guò)程中還存在不少薄弱環(huán)節(jié)和執(zhí)行難點(diǎn)，財(cái)政、審計(jì)部門對(duì)人民銀行預(yù)算的審批監(jiān)督力度也不斷加大，歷年來(lái)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題也有不少。

1.預(yù)算編制時(shí)間短，下達(dá)時(shí)間晚，費(fèi)用預(yù)算控制難。現(xiàn)行部門預(yù)算“二上二下”編報(bào)流程，從財(cái)政部發(fā)出編制通知，人民銀行在當(dāng)年10月底前“一上”上報(bào)次年預(yù)算，編制時(shí)間只有一兩個(gè)月；到次年人大會(huì)議結(jié)束30日內(nèi)“二下”最終預(yù)算批復(fù)數(shù)，各級(jí)分支機(jī)構(gòu)層層分配預(yù)算指標(biāo)，到達(dá)縣支行往往要到5月份，歷時(shí)要半年多，待年底11月份左右微調(diào)時(shí)時(shí)間就更長(zhǎng)。由于編制時(shí)間相對(duì)較短，事先的調(diào)研不充分，主觀預(yù)測(cè)的成分加大，編制起來(lái)就不夠細(xì)致科學(xué)。另一方面，下達(dá)時(shí)間相對(duì)比較晚，而各級(jí)人民銀行的費(fèi)用支出卻隨著工作的開(kāi)展從年初就開(kāi)始發(fā)生，使下級(jí)行上半年前幾個(gè)月出現(xiàn)“真空期”，費(fèi)用控制難以把握，出現(xiàn)前緊后松或者前松后緊的現(xiàn)象。因?yàn)閷?shí)際支出不斷變化，一些費(fèi)用如人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)中大部分賬戶都是剛性賬戶，無(wú)法控制，如果以上年標(biāo)準(zhǔn)打個(gè)折扣來(lái)控制本年開(kāi)支就比較機(jī)械化、不合理，加上有的賬戶發(fā)生支出集中在上半年支付，因此上半年即使緊縮開(kāi)支也常常超過(guò)控制額度。為了不突破指標(biāo)，下半年尤其是年底不得不出現(xiàn)調(diào)賬行為，結(jié)果又背離了預(yù)算管理的要求。

2.指標(biāo)體系不健全，賬戶控制不科學(xué)，零基預(yù)算實(shí)施難。人民銀行干部職工實(shí)行的是參照國(guó)家公務(wù)員管理的行員管理制度，其各項(xiàng)收入既有別于國(guó)家公務(wù)員，又有別于金融機(jī)構(gòu)人員。人員經(jīng)費(fèi)支出過(guò)高或過(guò)低都不利部門預(yù)算的貫徹執(zhí)行，但目前尚未建立符合人行實(shí)際的科學(xué)定員定額指標(biāo)體系。另一方面，人民銀行不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)未劃分清楚，行政性支出與事業(yè)性服務(wù)性支出界定不清，造成基本支出與項(xiàng)目支出互相擠占的現(xiàn)象，原來(lái)還有一些科目賬戶的控制小指標(biāo)如業(yè)務(wù)招待費(fèi)，也因標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低脫離實(shí)際而常被突破。由于健全的指標(biāo)體系、科學(xué)的收支分類是零基預(yù)算的實(shí)施基礎(chǔ)，當(dāng)前人民銀行在預(yù)算編制的方法上實(shí)施零基預(yù)算就有些力不從心，尤其是日常公用經(jīng)費(fèi)基本上仍然是采用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的傳統(tǒng)方法，在預(yù)算編制的內(nèi)容上存在隨意性，缺乏明確的編報(bào)依據(jù)，外界反映人民銀行人均基本費(fèi)用支出水平過(guò)高的問(wèn)題雖然有失偏頗，卻也是指標(biāo)體系不切實(shí)、支出科目劃分不清的必然結(jié)果。

3.有關(guān)部門參與度不夠，下級(jí)行預(yù)算參考度不高，編制流程流于形式。目前人行各分支機(jī)構(gòu)的預(yù)算完全是由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門編制的，缺乏對(duì)各級(jí)機(jī)構(gòu)職能運(yùn)行成本的研究，沒(méi)有人事、反洗錢、征信、清算、國(guó)庫(kù)等業(yè)務(wù)相關(guān)部門參與，預(yù)算工作沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。此外，基層行是預(yù)算編制的起點(diǎn)，基層行編制的預(yù)算是上級(jí)行編制和核批預(yù)算的基礎(chǔ)，但總行最后核批的預(yù)算往往與基層行最初的預(yù)算相差甚遠(yuǎn)，基層行所編制的預(yù)算在整個(gè)預(yù)算編制過(guò)程中發(fā)揮的作用非常有限。這是由于基層行作為資金使用者多側(cè)重于考慮資金需要，而總行作為資金分配者多考慮資金約束，一般只是在確保基本資金需要的前提下全面統(tǒng)籌，確保重點(diǎn)。其實(shí)推論到人民銀行和財(cái)政部的資金關(guān)系，也體現(xiàn)了這種供需矛盾。

三、加強(qiáng)人民銀行部門預(yù)算管理工作的建議

人民銀行編制部門預(yù)算是依法理財(cái)，體現(xiàn)依法治國(guó)的客觀需要。實(shí)行部門預(yù)算對(duì)人民銀行還有一些有利的影響，一是隨著科目設(shè)置的調(diào)整完善，原在“公用經(jīng)費(fèi)支出”科目下反映的部分費(fèi)用支出調(diào)整到“項(xiàng)目支出”科目核算，將有利于解決人民銀行人均基本費(fèi)用支出水平過(guò)高的問(wèn)題；二是改變?nèi)~戶管理模式，實(shí)行大類控制，有利于解決“費(fèi)用串戶”違規(guī)問(wèn)題；三是項(xiàng)目支出管理細(xì)化，由總指標(biāo)控制變?yōu)橹苯优鷱?fù)具體項(xiàng)目，總行審核文本和財(cái)監(jiān)辦審核項(xiàng)目雙管齊下，有利于加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督；四是預(yù)算批復(fù)相對(duì)實(shí)施部門預(yù)算前要提前一些，有利于預(yù)算資金均衡安排統(tǒng)籌使用。所以貫徹部門預(yù)算也是人民銀行加強(qiáng)自身財(cái)務(wù)預(yù)算管理、提高財(cái)務(wù)資金使用效益的主觀需要。根據(jù)人民銀行職能、業(yè)務(wù)的特殊性，針對(duì)實(shí)施部門預(yù)算過(guò)程中存在的難點(diǎn)和問(wèn)題，筆者提出以下建議。

1.強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，提高預(yù)算工作參與度。全面推行部門預(yù)算，關(guān)鍵是要強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，厲行節(jié)約，禁止鋪張浪費(fèi)超預(yù)算。各項(xiàng)支出都要有預(yù)算約束，一經(jīng)批準(zhǔn)，就具有法律效力，就必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，不得隨意更改或變通。人民銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)、各內(nèi)部部門都要樹(shù)立和強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，積極參與到部門預(yù)算工作中來(lái)。一是加強(qiáng)對(duì)基層行相關(guān)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和預(yù)算編制工作的指導(dǎo)，促使其強(qiáng)化預(yù)算約束意識(shí)，在編制預(yù)算時(shí)合理權(quán)衡資金需求和資金約束，促進(jìn)基層行預(yù)算編制的規(guī)范性、科學(xué)性，提高其預(yù)算的可參考性。二是加強(qiáng)對(duì)本級(jí)人民銀行內(nèi)部各相關(guān)部門的宣傳和培訓(xùn)，多方參與，多作研究，多提供信息，多反映實(shí)際，共同加入部門預(yù)算工作中來(lái)，而不只是會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)算錢、其他部門負(fù)責(zé)花錢，改變傳統(tǒng)工作觀念，不再單單依賴“辦多少事要多少錢”，而要做到“有多少錢辦多少事”，齊心協(xié)力把預(yù)算編好、執(zhí)行好。

2.適當(dāng)提前編制時(shí)間，加快指標(biāo)下達(dá)速度。實(shí)行部門預(yù)算，細(xì)化預(yù)算，客觀上要求安排充裕的編制時(shí)間，這是保證預(yù)算編制質(zhì)量的重要條件。許多國(guó)家預(yù)算編制時(shí)間都在一年左右，即在每一個(gè)預(yù)算年度開(kāi)始之時(shí)就著手下一年度預(yù)算編制工作，使預(yù)算的編制有較充分的籌備、測(cè)算、討論過(guò)程，保證經(jīng)濟(jì)資料收集、指標(biāo)測(cè)算、項(xiàng)目取舍等工作的必要時(shí)間，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。從人民銀行的實(shí)際看，每年的人民代表大會(huì)過(guò)后，也就是年度預(yù)算正式批準(zhǔn)后，就應(yīng)當(dāng)著手開(kāi)始下一年度預(yù)算的編制工作。而各級(jí)行都應(yīng)提高工作效率，迅速將預(yù)算指標(biāo)合理分配安排并下達(dá)到下級(jí)行，也是規(guī)范預(yù)算管理、加強(qiáng)預(yù)算約束的一個(gè)重要內(nèi)容，可以從上到下做到對(duì)總形勢(shì)、總盤子心中有數(shù)，早作準(zhǔn)備，統(tǒng)籌使用。因此，一手抓當(dāng)年預(yù)算的執(zhí)行，一手抓下年預(yù)算的編制，二者不可偏廢，均要保證時(shí)間。

3.理順職能關(guān)系，制定科學(xué)指標(biāo)體系。明確職能是實(shí)行部門預(yù)算的前提。不應(yīng)不加區(qū)分地將人行的所有職能、業(yè)務(wù)都納入部門預(yù)算的范圍，而應(yīng)將其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、社會(huì)事業(yè)性服務(wù)與行政管理職能三者從機(jī)構(gòu)設(shè)置或財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系上進(jìn)行劃分。[4]對(duì)其經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)應(yīng)按照金融企業(yè)性質(zhì)進(jìn)行管理和核算，按實(shí)列支；對(duì)其社會(huì)事業(yè)性服務(wù)應(yīng)實(shí)行事業(yè)體制管理通過(guò)有償服務(wù)實(shí)現(xiàn)收支自求平衡或差額撥款；對(duì)其金融行政性職能，實(shí)行部門預(yù)算管理。在按照人民銀行職能業(yè)務(wù)特點(diǎn)，界定清楚各類支出的類別和性質(zhì)后，才能推行部門預(yù)算的“零基法”，這是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須建立相關(guān)的配套制度，如公共資源簿記制度、支出標(biāo)準(zhǔn)定額、固定資產(chǎn)購(gòu)建支出項(xiàng)目庫(kù)和財(cái)務(wù)信息控制系統(tǒng)等等。在做好人民銀行系統(tǒng)清產(chǎn)核資工作，全面反映人員結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)數(shù)量質(zhì)量情況的基礎(chǔ)上，應(yīng)合理確定人民銀行定員定額標(biāo)準(zhǔn)，以國(guó)家法規(guī)制度為依據(jù)，結(jié)合實(shí)際情況，兼顧其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的預(yù)算水平，體現(xiàn)合規(guī)、合理、公平效益原則。

4.保持一定的獨(dú)立性，加強(qiáng)與監(jiān)督部門的溝通。一方面，人民銀行作為中央銀行，為更好地制定并有效地實(shí)施貨幣政策，必須在法律上保持較高的獨(dú)立性，防止出現(xiàn)財(cái)政擠壓銀行、成為財(cái)政“出納”的現(xiàn)象。由于我國(guó)的特殊國(guó)情和實(shí)際發(fā)展階段，人民銀行的獨(dú)立性不可能象美聯(lián)儲(chǔ)那樣脫離于財(cái)政總預(yù)算之外，但應(yīng)該允許和保證人民銀行在不違反財(cái)經(jīng)法規(guī)紀(jì)律的前提下，在財(cái)務(wù)預(yù)算管理上保持更大的獨(dú)立性、自主性、靈活性。另一方面，根據(jù)《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《中國(guó)人民銀行法》等的規(guī)定，人民銀行的財(cái)務(wù)必須依法接受監(jiān)督。人民銀行各地分支機(jī)構(gòu)作為中央部門基層預(yù)算單位，屬中央財(cái)政支出的范圍，財(cái)政部、審計(jì)署駐各地派出機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督管理。[5]所以雙方應(yīng)加強(qiáng)溝通聯(lián)系，要建立日常工作聯(lián)系制度，從報(bào)表資料報(bào)送、重大事項(xiàng)報(bào)告、參加相關(guān)會(huì)議、重要信息反饋和預(yù)算項(xiàng)目調(diào)研等方面，加強(qiáng)信息交流和調(diào)查研究，不斷探索研究人民銀行在部門預(yù)算管理過(guò)程中的新情況、新問(wèn)題和新動(dòng)向，為制定人行部門預(yù)算、財(cái)務(wù)制度方面的政策、制度提供決策參考。

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