新形勢下農(nóng)戶小額信用貸款可持續(xù)性問題探究

摘 要：中國人民銀行于2001年發(fā)布《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導意見》后，對緩解農(nóng)民貸款難產(chǎn)生了積極的促進作用，是新形勢下金融支農(nóng)最實用最實惠的信貸工具，但隨著時間的推移，由于這一辦法未能及時調(diào)整完善，出現(xiàn)了許多與實際需求不適應(yīng)的地方。本文在對揚州市調(diào)查的基礎(chǔ)上，指出了其亟待完善的方面以及保持可持續(xù)發(fā)展的辦法與思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)戶小額信用貸款；可持性；探究

中圖分類號：F832.479 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)09-0075-04

2001年，中國人民銀行下發(fā)了《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導意見》，這一意見下發(fā)后，對緩解農(nóng)民貸款難，更好地利用金融工具支持“三農(nóng)”發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，但隨著形勢的發(fā)展，這一意見與日趨變化的農(nóng)戶新需求表現(xiàn)了明顯的不適應(yīng)，支農(nóng)效力的持續(xù)性有所遞減。為探究其中的問題，筆者對揚州市近幾年農(nóng)戶小額信用貸款運用情況進行了一次全面調(diào)查，并在調(diào)查的基礎(chǔ)上，對農(nóng)戶小額信用貸款的可持續(xù)性提出一些改進建議。

一、農(nóng)戶小額信用貸款為緩解農(nóng)民貸款難作出了重要貢獻

農(nóng)戶小額信用貸款辦法實施以來，其作用與效應(yīng)可以說是多層面、大范圍的，效果十分明顯，概括起來說主要體現(xiàn)為以下幾方面。

1.打開了制約農(nóng)戶貸款的法律通道。1996年頒布的《貸款通則》是我國銀行部門發(fā)放貸款的操作規(guī)則，按照《貸款通則》的規(guī)定，銀行向企業(yè)與個人發(fā)放貸款時要由借貸人提供有效的抵押與擔保，這一規(guī)定從防范銀行貸款風險的角度來看是對的，但在客觀上卻將面廣量大的農(nóng)民群體的資金需求排斥在了貸款之外，因為就廣大農(nóng)民的現(xiàn)實條件來說，是很難提供能夠滿足銀行要求的抵押品與擔保者的。而小額信用貸款政策的實施，就很好地解決了農(nóng)民貸款方式的真空問題，既考慮到了農(nóng)民的實際狀況，又為農(nóng)村信用社發(fā)放農(nóng)戶貸款提供了法律支持，其政策效力具有突破性的意義。

2.釋放了農(nóng)戶貸款的真實需求。貸款開辦之前的前五年(1998-2002)，揚州市農(nóng)村信用社對農(nóng)戶貸款的年平均累放為17.4億元，年平均余額為10.2億元，而開辦小額信用貸款后的五年(2003-2007)，農(nóng)村信用社對農(nóng)戶貸款的年平均累放為51.3億元，年平均余額為31.5億元，分別增加了33.9億元、21.3億元，分別增長了194.8%、208.8%。

3.鞏固了農(nóng)村信用社的支農(nóng)陣地。小額信用貸款的通道打開后，廣大農(nóng)戶與農(nóng)村信用社的距離立刻拉近了，原先屬于民間借貸市場的借貸主體迅速向農(nóng)村信用社回歸，農(nóng)戶個人之間的資金往來也大為減少，農(nóng)村金融市場體外循環(huán)資金迅速向農(nóng)村信用社回流。據(jù)對揚州市統(tǒng)計，在小額信用貸款開辦之前的前五年(1998-2002)，全市與農(nóng)村信用社發(fā)生信貸關(guān)系的戶數(shù)年均為21.8萬戶，而開辦小額信用貨款后的五年(2003-2007)，全市與農(nóng)村信用社發(fā)生信貸關(guān)系的戶數(shù)年均為44.2萬戶，增加了22.4萬戶，增長了102.7%，而農(nóng)村信用社的存款也由1998年初的45.2億元增加到2007年末的176.2億元，經(jīng)濟效益也由前五年的累計虧損7225萬元變?yōu)楹笪迥昀塾媽崿F(xiàn)盈利21100萬元，其中，由發(fā)放小額信用貸款而實現(xiàn)的利潤為1070萬元，占總收益5.1%。[1]

4.拓展了農(nóng)戶經(jīng)濟發(fā)展的廣闊空間。由于受資金短缺制約，廣大農(nóng)戶在較長時間里的生產(chǎn)與經(jīng)營全部得靠自有資金，因而規(guī)模與項目都受到了很大限制，而有了小額信用貸款這一紐帶后，就使廣大農(nóng)戶在生產(chǎn)的規(guī)模與項目上都有了施展的空間，生產(chǎn)的活力也明顯增強。據(jù)對揚州市統(tǒng)計，1998年到2002年的五年間由于受資金短缺影響，全市的農(nóng)業(yè)增加值累計額為321億元，而大多數(shù)生產(chǎn)項目僅僅局限在傳統(tǒng)的種植業(yè)上，種植業(yè)增加值在農(nóng)業(yè)增加值中的占比為51.6%，而自2003年到2007年的五年間，當小額信用貸款的渠道打開后，全市的農(nóng)業(yè)增加值累計額為441億元，增長了37.4%，除了種植業(yè)之外的多種經(jīng)營收入也高速攀升，種植業(yè)在農(nóng)業(yè)增加值中的比重也降低到44.3%。[2]

二、新需求下農(nóng)戶小額信用貸款面臨著多重瓶頸制約

盡管農(nóng)戶小額信用貸款的作用與效果十分顯著，但自實施以來的七年間，由于沒作任何修改與完善，面對日益發(fā)展的農(nóng)戶新需求，其在諸多方面也就表現(xiàn)出不適應(yīng)。

1.額度小。根據(jù)人民銀行關(guān)于農(nóng)戶小額信用貸款管理指導意見的要求，農(nóng)戶小額信用貸款具體額度的確定由各地農(nóng)村信用社掌握，在實際操作中，大多農(nóng)村信用社出于對風險的考慮，對貸款額度定得較低，偏低的額度在小額貸款開辦之初還具有一定的適應(yīng)性，因為幾年前，農(nóng)戶經(jīng)濟不是很發(fā)達，大多的資金需求主要是針對傳統(tǒng)的種養(yǎng)植業(yè)的一般性投入，需求量不是很大。而近幾年，我國的“三農(nóng)”經(jīng)濟有了長足的發(fā)展，廣大農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營上無論是規(guī)模還是項目都有了較大較快發(fā)展，而多年不變的小額貸款的額度已遠不適應(yīng)農(nóng)戶經(jīng)營的廣泛性需求。以揚州市為例，從2002年正式發(fā)放農(nóng)戶小額信用貸款以來，貸款的額度始終維持在1萬元到2萬元之間，這一額度對于當今生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模日趨擴大的農(nóng)戶來說無疑是杯水車薪，貸款與不貸款已意義不大。[3]

2.期限短。按規(guī)定，農(nóng)戶小額信用貸款的期限一般為一年，但一年期的貸款只符合種植業(yè)生產(chǎn)的規(guī)律，一般是春放秋收，而對于農(nóng)戶其它的資金需求按這一要求來設(shè)定期限，顯然是做不到。據(jù)對揚州市的調(diào)查，在對全市500戶農(nóng)戶的問卷調(diào)查中，有40%從事養(yǎng)殖與其它經(jīng)營的農(nóng)戶表示，他們的生產(chǎn)經(jīng)營周期一般是三年左右，而一筆小額貸款要一年歸還，期限要求與經(jīng)營的實際需要相差太大。

3.用途窄。從人民銀行關(guān)于農(nóng)戶小額信用貸款管理指導意見的設(shè)定看，盡管對小額貸款用途設(shè)定了種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、購買農(nóng)機具以及部分個人消費等方面的資金需求，但這些用途只是與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式相適應(yīng)，或者說只對廣大農(nóng)戶自給自足的簡單再生產(chǎn)的信貸需求相適合，而對于廣大農(nóng)戶擺脫傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式適應(yīng)新形勢能夠?qū)崿F(xiàn)致富的新型項目，比如說經(jīng)商、辦企業(yè)等方面的資金需求卻沒包含其中，這無形之中，將目前最具廣泛性的農(nóng)戶資金需求排斥在了農(nóng)戶最易取得的貸款渠道之外。

4.成本高。農(nóng)戶小額信用貸款是典型的零售業(yè)務(wù)，相對于企業(yè)貸款、公司業(yè)務(wù)等，農(nóng)村信用社在發(fā)放農(nóng)戶小額信用貸款時的運營成本是相當大的。一筆小額信貸的發(fā)放，哪怕是小到幾百元的借款，信用社從農(nóng)戶經(jīng)濟檔案的建立到信用狀況的調(diào)查再到發(fā)放與回收，其間投入的人力、物力是相當大的。據(jù)對揚州市農(nóng)村信用社統(tǒng)計分析，全市農(nóng)村信用社系統(tǒng)以2007年為計算期，發(fā)放一筆小額信用貸款的(以1萬元為單位)實際成本為570元，收益僅為140元，而發(fā)放企業(yè)貸款平均每1萬元的實際成本為460元，收益為330元，彼此之間的成本差距是十分的大。

5.風險大。農(nóng)戶小額信用貸款的開辦，主要是針對廣大農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營中無抵押品這一現(xiàn)狀而采取的一種信用放款的形式，貸款的安全度不但要取決于貸款戶的信用意識，還取決于農(nóng)戶的收成與收入，一旦在這個環(huán)節(jié)上出問題，再講誠信的借款者也是無法還貸的。小額貸款的使用大多是用在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營上，而由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然因素的影響較大，不確定性因素多，一旦遇到自然災(zāi)害，損失是必然的。至2007年底，在揚州市0.55億元的農(nóng)戶小額信用貸款中，不良率高達48%，而不能還貸者80%以上是由于受災(zāi)、生病等不可控原因引起的。[4]

6.配套差。農(nóng)戶小額信用貸款從本質(zhì)上說，就是國家的一項惠農(nóng)舉措，在這一惠農(nóng)舉措的背后卻也包含著巨大的利益讓渡，而所讓渡的利益，究竟該由誰承擔，很值得探究。從目前現(xiàn)實的情況看，則主要是由農(nóng)村信用社埋的單，因為其較高的成本與較大的風險，沒有其它分擔的渠道，這就使得農(nóng)村信用社在這一政策中一直處于唱獨角戲的境地，沒有相應(yīng)的協(xié)作與配套機制。從揚州市實施的情況來看，多年來，農(nóng)村信用社發(fā)放農(nóng)戶小額信用貸款所形成的利益支出沒有任何資助的渠道，其中也鮮有部門給予任何形式的支持與幫助。

上述相關(guān)制約因素，使得農(nóng)戶小額信用貸款在實際運作中遭遇了兩大現(xiàn)實障礙：一是就此項貸款方式而言，其額度、期限與用途已遠不能符合農(nóng)戶生產(chǎn)與經(jīng)營的實際需要；二是過高的成本、風險與欠缺的配套政策使農(nóng)村信用社失去了對其運營的內(nèi)動力。從調(diào)查的情況看，揚州市農(nóng)戶小額信用貸款從2002年開辦，到2006年達到最高值后，就出現(xiàn)了逐年萎縮的情況(見圖1)，這其中既有貸款方式設(shè)定與現(xiàn)實需求不一致的問題也有農(nóng)村信用社動力不足的因素。在調(diào)查中得知，因迫于成本壓力揚州市大多農(nóng)村信用社在發(fā)放該項貸款時并沒有執(zhí)行優(yōu)惠的貸款利率，在對信貸人員的考核上，也還是等同一般性貸款，實行責任追究，這樣就使得信貸人員發(fā)放貸款的積極性受到了抑制，直接影響了貸款的發(fā)放。[5]

三、增強農(nóng)戶小額信用貸款可持續(xù)性的對策建議

通過調(diào)查，筆者對農(nóng)戶小額信用貸款的作用已無可置疑，對其中存在的問題也有所了然，現(xiàn)在關(guān)鍵的問題是如何破解問題，使其保持應(yīng)有的持續(xù)性。

1.方向要堅持。在我們的調(diào)查中，被接受調(diào)查的農(nóng)戶全部認為，小額信用貸款好就好在信用二字，信用二字價值萬金，它體現(xiàn)著國家對農(nóng)民最直接的關(guān)心，也是廣大農(nóng)民能夠取得貸款的最有力保證，受訪農(nóng)戶中100%都要求這貸款方式不能取消。因此，實現(xiàn)農(nóng)戶小額信用貸款可持續(xù)性首要的一條就是堅持信用二字不動搖，在信用貸款的前提下，力求小、快、靈。

2.金額要擴大。大多數(shù)農(nóng)戶認為，小額信用貸款盡管方便實用，但所放金額太小，對于急需的創(chuàng)業(yè)項目的資金需求來說，這么小的金額是解決不了什么問題的，他們認為最好的貸款起點為5萬元甚至更高，但最小不能低3萬元。所以說，貸款金額的確定也要體現(xiàn)發(fā)展性，要與一地的經(jīng)濟發(fā)展情況相適應(yīng)，原則上貸款額的確定應(yīng)以縣域為單位，以當?shù)亟?jīng)濟總量與農(nóng)民年平均收入為參照系數(shù)，由農(nóng)聯(lián)社、人民銀行、農(nóng)村經(jīng)濟主管部門、農(nóng)戶代表共同來商定，這樣確定的貸款金額就能較好的接近農(nóng)戶的實際需求。

3.用途要放開。受訪的農(nóng)戶與信用社普遍認為，目前對于農(nóng)民來說，最為迫切的愿望是快速致富，而能夠帶來致富的項目則是千羅萬象的，而對貸款進行具體的用途限定，一方面會約束農(nóng)戶的經(jīng)營自由，另一方面對農(nóng)村信用社來說也存在著難管理的問題。他們認為，只要從農(nóng)村信用社所借的錢不用于違法活動就不應(yīng)有專門的使用限制。鑒于這一現(xiàn)實，對小額信貸的用途應(yīng)不再有機械的限制，不能形成打醬油的錢不能買醋這樣的桎梏。

4.利率要優(yōu)惠。目前在農(nóng)村，游離于銀行體系之外的民間資金往來十分踴躍，由于交易頻繁，在客觀上對農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營資金的短缺起到了緩解作用，同時由于資金量較大，放貸人之間的競爭也較強，使得資金的價格也呈遞減趨勢，這無形中又增強了對廣大農(nóng)戶的吸引力。據(jù)對揚州市所屬高郵市的調(diào)查，該市活躍在農(nóng)村地區(qū)的民間融資約為8億元，已占到農(nóng)村信用社貸款總額的15%，利率水平一般在年息12%到20%之間，而農(nóng)村信用社的小額信貸實際利率已達8%到10%，與其的差距并不是太大，如果小額貸款的利率還是維持這么高的水平，那么大多數(shù)農(nóng)戶寧可選擇手續(xù)簡單金額也大的民間借貸。所以，對小額信貸的利率一定要形成剛性的約定，規(guī)定嚴格的上限，充分體現(xiàn)低廉這一特色，以增強對農(nóng)戶的吸引力。

5.期限要延長。要徹底打破計劃經(jīng)濟時期下長期形成的與自給自足的農(nóng)村經(jīng)濟相適應(yīng)的那種“春放秋收冬不貸”的那種貸款方式，農(nóng)戶小額信用貸款期限的確定一定要與借款者的生產(chǎn)經(jīng)營周期一致起來，該長則長該短則短，對有恰當理由無風險隱患的確有延期要求的還應(yīng)給予延期，不能為了完成收貸任務(wù)而人為的設(shè)定期限。

6.協(xié)同要跟進。農(nóng)戶小額信用貸款說到底是一項惠民工程，既是惠民工程就應(yīng)該進行系統(tǒng)推進，而不應(yīng)由哪一個部門來獨立承擔，如果由一個部門承擔，一方面會因部門力量有限而降低效力，另一方面還會由此挫傷部門積極性。目前農(nóng)村信用社對小額貸款的積極性之所以不高就是因為這項業(yè)務(wù)成本大收益低風險高，而面對高額的成本與較高的風險，卻沒有任何的補償與救助機制，這當然影響了信用社的積極性與可持續(xù)性，所以對農(nóng)戶小額信用貸款的運作還要解決好驅(qū)動力問題，要講求多方配合整體推進，對優(yōu)惠的利率國家財政應(yīng)給予補貼，對貸款出現(xiàn)的風險損失要通過多方設(shè)立補償基金進行必要的彌補，對已經(jīng)履行程序盡到相應(yīng)的工作責任而出現(xiàn)的風險貸款則不應(yīng)再有責任追究，這樣就可以使小額貸款的發(fā)放形成一個眾人拾柴火焰高的推動力。

7.服務(wù)要深化。新的形勢下，廣大農(nóng)民對金融需求日趨廣泛，懂得利用金融手段與工具進行創(chuàng)業(yè)致富，而在信用社與廣大農(nóng)民的金融業(yè)務(wù)交往中，最密切最廣泛的渠道就是信貸工作，通過貸前調(diào)查，信用社不僅能夠全面掌握廣大農(nóng)民的生產(chǎn)與生活情況，而廣大農(nóng)民也可從信貸員那里學到了不少金融方面的知識。但隨著需求的增多而農(nóng)村信用社卻在相應(yīng)的人手上并沒有同步增加，廣大農(nóng)民一致反映，信用社的信貸服務(wù)工作應(yīng)進一步改進，不但要增加人手，而且要充分利用這一渠道，更為廣泛地向廣大農(nóng)民傳授一些新的金融知識，介紹一些的金融工具，并為農(nóng)民的生產(chǎn)與創(chuàng)業(yè)提出建議與幫助。

8.調(diào)整要及時。目前對農(nóng)戶小額信用貸款的運作，其方法與模式還是人民銀行于2001年所制定的，時至今日在這么大的時間跨度中并沒有進行相應(yīng)的調(diào)整與充實，而這期間農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，廣大農(nóng)民的融資需求也出現(xiàn)了很大的變化，因此，針對新形勢面對新要求而適時的調(diào)整與修改相關(guān)的政策意見則很為迫切。

參考文獻：

[1][3][4][5]揚州市縣域金融統(tǒng)計(2001年—2007年).人民銀行揚州市中心支行編印，2007.

[2]揚州市年鑒(2001年-2007年)[M].江蘇：江蘇省人民出版社，2007.