當前貧困地區農村社會事業發展的現狀及對策建議

　　近期，國家發展改革委社會發展司組織三個調研組，分赴江西興國縣、貴州黎平縣和甘肅會寧縣進行調研，重點了解教育、衛生等社會事業發展政策落實情況和存在問題，以及基層和群眾最迫切需要解決的問題。這三個縣均為國家扶貧開發工作重點縣，又都是革命老區或少數民族地區，在較大程度上能夠代表當前貧困地區農村社會事業發展的現實狀況。
　　
　　一、三縣社會事業發展取得顯著成績
　　
　　從調研情況看，當前農村社會事業正處于新的機遇期和快速發展期，發展環境和投資力度都明顯好于以往。農村義務教育經費保障機制改革、新型農村合作醫療、農村最低生活保障制度等民生政策落實情況較好且效果明顯，群眾了解程度和滿意程度普遍較高，農村社會事業建設取得了顯著進步。
　　基層社會事業投入大幅增長，薄弱環節建設得到加強，基礎設施條件顯著改善。根據黎平縣提供的材料，2003—2007年，全縣用于社會事業的財政支出從13242萬元增加到34236萬元，增加了2.59倍，年均增長26.8％，其中基礎設施建設的支出年均增長均維持在20%以上。隨著投入的增加，社會事業基礎設施建設明顯加強。通過國家一系列專項建設規劃的實施，以往相對于教育、衛生等更為薄弱的農村文化、民政、計劃生育、體育等設施條件，近年來也呈現整體提高、快速發展的態勢。
　　農村義務教育經費保障機制改革穩步推進，“兩免一補”政策深得人心。改革后，農民感受上學不花錢了，學校公用經費和教師工資則大幅提高，入學率、鞏固率等主要指標均達到了國家要求，農村義務教育狀況發生了明顯改觀。2005年至2007年，黎平縣預算內義務教育支出年均增長達30.9%、47.9%和48.1%，興國縣增長14.1％，14.3％和28.0％，均高于當年財政經常性收入的增長比例。拖欠教師工資現象未見發生，適齡兒童因貧困失學現象基本杜絕，許多隨父母外出務工的兒童和超齡學生重返家鄉學校。興國縣89.7%的受訪農戶表示，孩子教育支出明顯下降了。
　　新型農村合作醫療成效顯著，農民醫療服務需求得到釋放，基層醫療機構獲得新的發展契機。黎平2007年新農合起步當年農民參合率超過80%，今年一季度即達到90.55%，會寧農民新農合參與率甚至超過97%。興國縣實施“新農合”以來，住院補償和門診補償總受益面達到30.17%。由于“看病能報銷了”，農民長期受壓制的醫療服務需求迅速增加。三地縣、鄉兩級各類醫療機構普遍反映門診和住院人數明顯增加，興國縣人民醫院2006、2007年住院人數分別增長19.99％和16.57％。縣鄉醫療機構的服務收入也由于新農合迅速普及而普遍增加。收入的增加使基層醫療機構多數已基本能夠保障日常運行需要，負債經營問題得到緩解，醫護人員的收入水平明顯提高，由此煥發出新的發展活力。
　　社會救助和保障投入不斷增加，農村社會安全網逐步建立。經過幾年來的努力，三地已初步建立起以最低生活保障、“五保”供養和特困戶救助制度為主要內容的覆蓋城鄉的社會安全網。特別是農村低保制度從無到有，保障覆蓋面迅速擴大，標準逐步提高。興國縣2006年建立農村低保制度，僅兩年時間覆蓋全縣低保人數從20907人增加到30256人，人均補差從25元提高到30元；黎平縣44202人納入農村低保范圍，月人均補助標準30元；會寧縣享受低保對象占全縣農業人口13.78%，月人均補助標準28元。大病醫療救助等其他社會救助制度穩步發展。
　　社會力量參與社會事業建設，發揮了重要的補充作用。興國縣是勞務輸出大縣，面對留守兒童問題緊迫和教育資源緊張的雙重難題，當地教育主管部門鼓勵通過社會化經營、低收費運行和寄宿制管理，創辦留守兒童托管中心，以解決留守兒童的生活和課外教育問題。目前全縣已有“馨園”、“溫馨家園”等托管中心近百家，收費大多在每人每月300—500元左右。留守兒童托管中心是在我國農村勞動力轉移特殊背景下社會力量參與應對留守兒童問題的一種積極嘗試。此外，在衛生領域興國縣已有大中型民營醫院3所，個體診所28家，大量的村衛生室也都由個人舉辦，成為農村三級衛生服務網絡的重要組成部分。在黎平，公司與農戶結合組建侗族大歌表演隊，不僅增加了文化旅游收入，也使民族傳統文化得到繼承和弘揚。
　　
　　二、農村社會事業發展面臨的挑戰和問題
　　
　　（一）面對農村社會結構的深刻變化及基層公共服務需求迅速提高，農村社會事業發展不足問題日益突出
　　一是隨著工業化、城市化進程加快，大批農村青壯年勞動力外出務工，農村家庭功能弱化和空巢現象加劇，“一老一小”問題成為社會事業發展中面臨的新挑戰。調查發現，留守兒童成長問題堪憂。三地留守兒童占義務教育階段學生總數接近40%，在鄉鎮甚至超過60%，普遍存在學習成績欠佳、心理障礙甚至人格缺陷問題。
　　相比留守兒童問題，農村養老同樣可能引發嚴重的社會問題。調研組認為，目前農村家庭養老制度正面臨傳統的支持性資源逐步萎縮，新的替代性資源尚未有效形成的困境。興國縣1992年即由民政部門啟動的農村社會養老保險試點目前基本處于停滯狀態，參保農民約9萬人，在冊領取保險人數僅4500人，每人每月僅能領取保險金1.8元，難以起到養老保障的作用。
　　二是隨著農村生活水平逐步提高，特別是在“兩免一補”和新農合等民生政策誘導下，農村居民公共服務的各種需求得以激發，貧困農民對享有基本公共服務的渴望十分迫切。調研表明，農村貧困地區現有社會事業條件遠遠不能滿足最基本的需求，上學難、看病難、保障水平低仍是制約農村社會發展的主要矛盾。從三縣來看，農村義務教育校舍不足特別是寄宿制學校學生宿舍嚴重短缺，配套設施落后，教師宿舍緊張，寄宿生生活補助覆蓋面窄、標準低，寄宿制小學困難學生生活補助未落實等問題較為突出。農村公共醫療衛生的可及性較差，調研組走訪黎平的6個村有3個村既無村衛生室，也無村醫；農村外出務工流動人員多數成為新農合覆蓋盲區。基層公共文化設施幾近空白或條件十分簡陋。農村低保做到“應保盡保”差距甚遠，由于經費有限，實行上級定指標、定人數的做法，如黎平縣德化鄉低保覆蓋面僅29％。
　　（二）社會事業建設資金來源有限，基層政府財政壓力很大，債務負擔沉重
　　三縣均為國家扶貧工作重點縣，地方財政十分困難，尤其是處于西部的會寧縣、黎平縣，財政自給率分別不足3%和17%，目前縣及縣以下社會事業建設資金基本依靠上級政府補助投資和貸款舉債。但即使中央和省級政府承擔了主要費用，基層財政為配套上級政府安排的項目和政策，仍然不堪壓力。以黎平縣為例，2001—2007年，為配套國家和省安排的社會事業項目，地方自籌資金1780.4萬元，占投資總額的24％；僅2007年一年，為新農合、農村低保、提高生均公用經費標準等項目配套縣級財政資金達2632萬元，占當年地方一般預算收入51.92%。
　　這種狀況造成基層政府舉債發展社會事業形成了大量對金融機構、建筑施工隊及個人的債務。據三地統計，目前興國縣義務教育負債7650萬元，黎平縣6000多萬元，會寧縣5600多萬元；興國縣34所公辦醫療機構82.4%負債，累計6466萬元。
　　調研組認為，相對于財政能力，目前基層政府在提供服務方面承擔了很多剛性責任，但在改善服務方面卻缺乏必要的自主權和能力，有責無權、責權倒掛的現象比較突出。
　　
　　（三）現有政策需進一步完善，農村公共服務資源配置方式和結構布局亟待優化
　　一是對公共服務需方的直接補貼標準過低，物價持續上漲削弱了政策效果。例如，黎平縣“兩免一補”對貧困家庭寄宿學生的生活補助平均每月55元，每天不足2元，而當地學生在校最低生活開支每天需要5元左右。興國縣農村集中供養的五保老人人均月供養標準僅為150元，散居供養標準低至每季度250元，由于物價上漲原因，按每位老人每天1斤米需1.6元，2兩肉需2.6元，青菜、鹽、柴、油等0.5元測算，每人每天僅伙食費4.7元，每月平均141元，僅余9元錢給集中供養老人添置衣物和看病吃藥，散居老人則連生活費都難以保障。再如計劃生育獎勵扶助標準目前每人每年600元，且需要年滿60周歲的計劃生育家庭才可以享受，這相當于2007年興國縣農民人均純收入的21.2％，顯然對大多數家庭缺乏吸引力，難以起到增加計劃生育家庭收入和提供養老保障的作用。
　　二是政策制定和實施不夠細致。如對于新農合制度的實施，農民對報銷標準低和省內省外報銷比例不一有意見，部分地區村醫對于要墊付新農合費用從而導致個人流動資金困難不滿，相對繁瑣的報銷過程也增加了群眾的報銷成本。這些因素都可能影響新農合進一步深入推進。
　　三是資源配置比較粗放，導致財力不足與浪費現象并存。以農村中小學建設布局為例，從長遠來看，由于學齡人口結構的變化和留守兒童比例日趨增大，集中力量發展寄宿制學校是發揮教育資源規模效益的最好形式。但是像黎平和會寧地處山區，自然村寨多且分散，低年齡學生路途太遠、安全缺乏保障，又不得不保留一定數量的教學點，形成資源分散配置。
　　（四）利益驅動不足，基層公共服務管理人才和專業人才留不住問題較為嚴峻
　　受經濟利益驅動，三地農村優秀中小學教師和鄉村醫生紛紛涌向城鎮，造成基層師資和醫技人員隊伍數量短缺、年齡結構老化、素質水平低下。由于師資不足，公助民辦的代課教師又出現在一些偏遠山區的教學點。興國調研組走訪的3個鄉鎮衛生院，沒有一名本科以上學歷的執業醫師；黎平縣鄉村醫生達到中專學歷水平的僅占60.49%，平均年齡47歲。農村社會事業等公共服務的支點在鄉、村，主要依靠服務于最基層的鄉村干部和教師、村醫等進行社會管理和提供公共服務。基層社會事業人才隊伍不穩定，將嚴重影響農村經濟社會的可持續健康發展。
　　
　　三、若干思考與建議
　　
　　（一）分析與思考
　　1、必須從戰略高度認真審視加快發展農村社會事業的重要性和緊迫性
　　農村社會事業的發展與地方經濟發展水平和基礎設施條件密切相關，并決定著農村居民的基本素質和發展能力。調查發現，富裕農民致富的門道各有不同，但其共同點都是具有較高的文化素質和比較健康的身體；而貧窮農民也都具有相似的狀況和原因，就是缺乏生存的基本能力和改變生活、轉變人生的潛在素質。透過三縣看全國，中國農民是一個偉大的社會階層，用占世界9%的耕地養活了占世界21%的人口。同時他們又是一個綜合素質較低的社會群體，因為占世界40%的中國農民僅僅養活了世界上7%的非農民。這充分說明，只有將社會事業特別是教育、醫療這些對于人的全面發展和人力資本形成具有決定性作用的公共事業更多地惠及農民，提高其文化素質和發展能力，才能從根本上將農民從貧困的代際傳遞中解脫出來，這對于我國經濟社會的長遠發展具有極其重要的戰略意義。
　　2、必須合理選擇農村社會事業發展的重點和路徑
　　在統籌城鄉經濟社會發展的科學發展觀指導下，農村社會事業進入了快速發展時期。但徹底解決農村社會事業發展滯后問題絕非一朝一夕的事情。根據三縣典型情況，調研組認為，當前應當將公共資源切實向農村基本公共服務傾斜，特別是為農村兒童這一新生代提供良好的公共服務屬于著眼未來的發展大計，必須作為發展社會事業的重中之重。各級政府一定要在發展農村義務教育方面舍得花大錢。與此同時，要努力擴大基本公共服務的普惠性，加快建立最低生活保障制度和發展基本醫療，重點解決好困難群眾生存問題。
　　3、必須通過深化管理體制和運行機制改革來增強農村社會事業發展的活力和動力
　　調查表明，稅費體制改革后，農村社會事業的責任主體重新回到政府身上，農村義務教育改革等政策措施有利于形成以政府為主導、以公共財政為主體支撐農村社會事業發展的格局，為農村公益性社會事業發展提供了重要契機。但也要看到，公共財政不完善與投入不足，中央與地方事權財權不清、投資主體單一、尤其是基層政府權責倒掛，條塊分割的管理體制和社會事業機構運行機制僵化，以及缺乏監測評價和激勵約束機制等問題，嚴重制約了農村社會事業的發展活力。因此，要謀求農村社會事業發展不斷取得突破，必須從改革創新中尋找出路，最大限度地調動各級政府、社會、個人等各種資源和積極性，共同推動農村社會事業又好又快發展。
　　（二）對策與建議
　　1、加大中央對貧困地區社會事業的支持力度
　　在現行體制下，加大中央對地方的一般性轉移支付力度，確保基層政府履行公共服務職能的必要財力。對特別困難農村地區社會事業發展，建議采取中央財政主導的統一供給模式。增加專項資金投入，集中補助社會事業的“短板”和薄弱環節，并減免貧困地區配套資金。
　　農村義務教育方面：按照基本公共服務均等化的要求，進一步提高農村義務教育生均經費標準；擴大學生生活補助覆蓋范圍和補助標準，實現全覆蓋；結合地方實際，實行小學生寄宿生活補助；加大力度支持農村中小學校舍建設、改造和維修，在邊遠山區應以寄宿制學校逐步替代分散教學點；實施農村義務教育教師住房“安居工程”建設或增加住房貨幣補貼。研究采取有效的綜合性政策措施，著力解決好留守兒童教育問題。
　　公共醫療衛生方面：支持農村醫療機構建設和設施設備購買；提高村醫的補助水平；增加新型農村合作醫療政府統籌投入，提高保障水平；提高“新農合”參保和報銷的便捷性。
　　公共文化方面：加強資源整合和有效利用，規劃新建與充分利用現有中小學校閑置資源等相結合，強化鄉、村公共文化設施建設；通過設立政府支持資金或引導基金，支持發展具有地方民族特色的文化和旅游產業。
　　社會保障方面：加大農村低保政府投入，取消農村低保的指標限制，通過增加中央財政投入，實現“應保盡保”，并建立和完善農村低保標準動態調整機制。完善政策體系，積極應對農村養老問題。
　　2、構建多元化社會事業發展格局
　　一是盡快建立鼓勵、引導和規范社會力量參與農村社會事業發展的政策體系，開放市場準入，消除壁壘限制，規范登記運行，明確監督和管理責任，采取公建民營、股份制、貸款貼息、財政補助、優惠政策等多種形式吸引社會資金參與基層社會事業領域基礎設施建設，支持民間或其他社會力量舉辦營利和非營利公共服務，逐步形成社會事業舉辦主體多元化、投資渠道多樣化的格局。
　　二是改革政府包辦社會事業的傳統模式，加快推進“政府購買服務”，建立績效考核的監督機制保證財政資金發揮效用。
　　三是通過合并、改制、置換、重組等運作方式，促進社會事業資源有效整合，盤活存量資源，擴張優質資源，逐步形成有重點、有層次、布局合理的社會事業發展格局。
　　3、穩定農村公共服務專業人才隊伍
　　制定實施基層干部、農村教師、衛生技術人員培訓計劃，并依托專業院校等平臺，采取政府資助、定向招生、定向培養的方式，直接面向農村培訓人才，提高基層專業人才素質和促進結構優化。擴大人才交流培訓機制，加強城市對農村的支援，加大對口支援中的智力支持比重，積極鼓勵跨區域的智力服務和人才交流活動。改善基層公共服務人才生活工作條件和工資福利待遇，改革人事管理制度和激勵機制，增強其敬業精神和責任意識，穩定基層人才隊伍。
　　4、建立農村社會事業發展監測評價體系和重要民生政策動態評估機制
　　研究建立社會事業綜合評價指標體系和績效考核制度，通過第三方定期對有關數據進行分析，以便系統地對政策執行和干預的效果進行評估，及時動態把握基層社會事業發展的新情況、