國外推進區域協調發展的管理體制和機制及對我國的啟示

　　一、國外主要國家推進區域協調發展的管理體制
　　
　　(一)專門部門管理體制
　　專門部門管理體制是指中央政府為了推進區域協調發展，成立或指定專門的管理部門，并賦予其相應的管理職能，對特定區域的開發和發展進行特定管理的體制。一般來說，在問題地區行政邊界比較明確，問題比較突出的國家，有不少采取這種管理體制的。例如法國、意大利和日本等國家大都是采用這一模式。
　　
　　(二)聯合部門管理體制
　　聯合部門管理模式是指中央推進區域協調發展的職能由中央政府內的相關部門聯合執行的體制模式。一般來說，在地方自治權利比較強，區域問題不是十分突出，問題地區的行政邊界不是十分清楚的國家傾向于采取這種管理體制，比如在英國、瑞典與丹麥等國家。在聯合部門管理體制下，介入區域管理事務的部門比較多，分別由負責經濟發展、環境、勞工與社會問題等方面的政府部門分別負責各自領域的區域協調管理問題。
　　
　　二、國外推進區域協調發展的管理機構安排
　　
　　(一)縱向上多層次的區域協調機構
　　縱向上的多層次協調機構與相應的行政管理層級匹配，主要體現國家運用行政、財政、金融等手段推進區域協調發展的意圖。比如，歐盟形成了超國家、國家、地方等多個等級層次的區域協調體系，實現了各個層次的權利平衡和利益表達機制的暢通。在日本也形成了這樣多層次的區域協調機構，如1950年日本政府在內閣府設立了北海道開發廳，同時下設北海道開發管理局，形成了縱向延伸的區域協調管理模式。這種縱向上多層次的區域協調機構，便于發揮專門職能部門的綜合管理優勢，形成高效、便捷的區域管理模式。
　　
　　(二)橫向上多形式的區域協調組織
　　橫向上多形式的協調機構主要是在同等行政管理區域之間或不同的經濟區域之間成立的各類合作組織，主要是通過充分發揮區域比較優勢，利用市場的作用來推進區域協調發展。具有橫向意義的區域協調組織名目繁多，在這些組織群體中，區域間的各類合作組織、跨行政邊界的金融機構、相關的利益團體等是幾股重要的力量。在推進區域協調發展方面，與縱向4h4/wTEN71g+9leVjeR/EQ==上多層級的區域協調機構相比，橫向上的區域協調機構所發揮的作用要小的多，主要是在互補性較強的區域之間發揮作用。
　　
　　三、國外主要國家推進區域協調發展的機制
　　
　　(一)扶持機制
　　扶持機制主要針對落后地區或者蕭條地區，往往通過直接撥款、優惠貸款、減免稅收等直接扶持的手段或者通過加強基礎設施建設、提供教育培訓等間接的扶持手段促進落后地區或者蕭條地區的發展。在直接扶持中，包括財政轉移支付在內的直接撥款是推進區域協調發展的重要機制，也是推進區域協調發展最基礎、最重要的手段。主要形式是中央財政向地方撥付國庫補助金，以支持欠發達地區的各項基礎設施建設等。間接扶持是將問題區域而不是問題區域內的企業或者其他主體作為區域政策工具作用的直接對象，通過在問題區域內創造良好的投資與經營環境而間接地援助問題區域的發展。
　　
　　(二)限制機制
　　國外為了促進區域協調發展，也曾經針對過度膨脹的區域，制定相應的限制機制，以限制膨脹地區的發展，這便是所謂的區域政策“大棒”。由于目前的區域發展條件與格局已經發生很大變化，當初倡導控制措施的西歐國家大都紛紛取消了限制措施，而偏重積極的扶持機制。
　　
　　(三)合作機制
　　在國外，促進區域協調發展，還側重運用市場化的手段，發揮不同區域的比較優勢，促進區域之間的合作。比如，各經濟主體的廣泛參與和地區間的有效合作是歐盟區域政策的兩大原則和特點，近年來歐盟區域合作取得了許多新的成效。如德國的巴登一符騰堡地區、薩克森一安瓦爾州的化工產業集群區域、意大利的艾米利亞一羅馬格納地區、荷蘭林伯格省的多國跨邊境創新合作區等等。涌現了一批具有國際競爭力的創新區域。
　　
　　四、啟示與建議
　　
　　(一)發揮政府在區域協調中的主導性作用
　　從國外政府推進區域協調發展管理的實踐經驗來看，政府需要在推進區域協調發展中扮演主導性作用，只有建立起政府主導的區域管理體制和管理機制，才能取得較好的效果。一是要建立相應的管理體制。二是要有明確并具有針對性的區域管理政策。三是要有完善的制度基礎。
　　
　　(二)發揮市場在區域協調中的基礎性作用
　　發達國家經過長期發展，一般都具有相對完善的市場經濟體系，包括勞動力、資金等各種生產要素的區域間流動比較順暢，特別是人口的集聚與經濟的集聚在空間上基本相匹配，這就使得發達國家盡管不同區域之間的經濟總量相差甚大，但是不同區域之間人均可支配財力相差不大，完善的市場經濟體制在推進區域協調發展中發揮了基礎性的作用。特別是在競爭性領域，一定要發揮市場在區域協調方面的機制。一是發達國家的稅收體制使得經濟集聚與人口集聚在空間上基本匹配，從而使得發達國家在追求效率的同時，并沒有使不同區域之間人均可支配財力過度拉大。根據發達國家的稅收經驗，對生產環節少征稅甚至不征稅、對最終消費環節多征稅可以推進區域協調發展，因為消費稅是地方的主要稅源，因此人口多的地方所獲得的稅收也多，人口少的地方獲得的稅收也少，地方稅收的多少是和當地的人口規模息息相關的。二是發達國家相對均衡完善的基礎設施對于促進落后地區運用市場機制加快發展起到了推動作用。基礎設施是區域經濟發展中必需的公共品，而發達國家十分注重強調基礎設施在不同區域之間人均水平的相對均等化，這樣，落后地區在基礎設，施建設方面往往可以獲得中央政府的大力支持，這為推進落后地區依靠市場機制來提高資源配置效率和經濟增長動力起到了十分積極的作用。
　　
　　(三)發揮財政轉移支付和金融支持的主體作用
　　在推進區域協調發展，增強落后地區和蕭條地區的自我發展能力，國外發達國家普遍采用了規范和大規模的財政轉移支付制度并加強對落后地區和蕭條地區的金融支持，財政轉移支付和金融支持在推進區域協調發展方面起到了主體性作用，這是國外區域管理體制和機制的重要特點。實行規范和大規模的財政轉移支付，既可以增強落后地區政府提供公共服務的能力，保證當地居民能獲得一定水準之上的公共產品和服務；又可以通過改善當地的投資環境，提高企業投資效益，增強對資本和勞動力的吸引力。以較優惠的信貸條款、較低的利率以及提供信用擔保等來支持落后地區的企業融資、項目融資，并多種途徑拓寬落后地區的融資渠道和融資方式，可以對落后地區中小企業發展產生積極的推動作用，緩解當地的就業問題。從建立完善的區域管理體制和管理機制，有效推進區域協調發展的角度看，我國有關財政轉移支付和金融支持方面的管理體制仍有進一步完善的空間，一是要建立起規范、透明的財政轉移制度，確保落后地區的人均財力不能落后全國平均水平太多，保持其在提供區域基本公共服務方面的能力。二是要加強對落后地區的金融支持，特別是要營造有利于中小企業的發展金融環境，以解決當地的就業和居民收入問題。
　　
　　(四)采用法律、經濟、行政等綜合區域協調手段
　　發達國家非常重視區域協調發展問題，且采用了法律、經濟、行政等多管齊下的區域協調手段。就法律手段而言，往往都有相應的立法來推進區域協調發展。就經濟手段而言，發達國家往往根據典型的區域問題。設立相應的基金或者給予一定的資金傾斜、稅收優惠、金融支持等。就行政手段而言，對于問題地區的甄選、扶持力度的確定、扶持手段的選擇、實施效果的評估等方面都十分規范透明，并保證相關利益群體的充分參與。
　　
　　(作者單位：國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所、北京工商大學商學院)
　　
　　(本欄目策劃、編輯：張