中國水價制度變遷與政策取向

　　[摘要]水價已成為國內外水資源管理最重要的研究內容。中國水價制度的演進從無價到低價，并逐步向商品水價、水權、水市場方向過渡，其方式主要是先強制性變遷、后誘致性變遷和強制性變遷相結合。基于社會福利最大化的水價機制是中國水價制度改革的政策取向，也是解決水資源稀缺與貧困問題的有效思路。
　　[關鍵詞]水資源；水價；水價機制
　　[中圖分類號]F06
　　[文獻標識碼]A
　　[文章編號]1005-6432(2008)48-0098-02
　　
　　20世紀中后期以來，隨著水資源稀缺程度的提高，人們逐漸意識到水資源的價值問題。水資源需求管理以及日益興起的水價研究，已成為國內外水資源管理最引人注目的領域之一。國外的研究主要集中在水價政策對水資源及社會經濟的影響方面。Stanley(1982)認為，水資源定價的目的在于保護水資源，提高用水效率，達到公平分配并為供水企業提供穩定的收入。Fakhraei(1984)研究了隨機供水情況下的價格穩定性及水量配給規律，分析了水價對企業利潤的影響。Narayanan(1987)指出，實施季節水價有利于合理分配水資源。Moncur(1988)提出，當水價有足夠的彈性時，通過征收干旱附加稅有利于節水。Murdock(1991)認為水價的確定應考慮到人口統計和社會經濟變量的影響，如用戶年齡、種族、家庭成員的組成對用水量有很大的影響。Rogers，P.Silva，R.& Bhatia，R.(2002)認為水是一種經濟物品，水價政策的成功有賴于其他方面的配合，合適的水價能夠最終有利于水資源的持續利用等。
　　國內的研究主要集中討論水資源價值內涵與水價改革兩個方面。對于水價的內涵，專家學者以及政府層面基本上達到了統一，即水價包括水資源費、水利工程水價、城市供水價、污水處理收費等幾部分。關于水價改革的討論主要集中在兩個方面，第一個方面是水價核定問題，即水價應該包括哪些部分，成本如何核算，怎樣采用靈活水價，區分不同部門、不同地區、不同水文年和季節、不同水質、地表水和地下水，以及水價的承受能力等問題；第二個方面是水價改革實施方式問題，如分幾步走逐漸提高水價，采用靈活的價格形式(包括兩部水價、超額累進加價、實物計價等)，以及與水價相適應的體制改革等(胡安鋼等，2002)。
　　國內外的研究為我們認識水資源價值、水價在水資源配置中的杠桿作用等方面提供了有力的資料和說明。但這些討論只是注意到了水價形成機制問題，而缺少水價機制對居民、社會福利影響方面的研究，而這恰恰是改革中需要考慮到的效率與公平問題。
　　
　　1　我國水價制度的變遷
　　
　　自1949年以來，我國水價制度演進的方向主要表現為，從無價到低價，并逐步向商品水價、水權、水市場方向過渡。水價制度演進的方式主要是先強制性變遷、后誘致性變遷和強制性變遷相結合，這也是與中國市場化進程緊密聯系的。
　　1949—1965年以前供水實行無價政策。這一時期，國家也出臺了相關的文件，如1961年《關于加強水利工作的十條意見》中提出“用水單位都應該繳納水費”。但由于生產力非常落后，國民經濟剛剛開始恢復，水費征收缺乏具體的實施辦法和標準，無法落到實處，水利工程基本上處于無償供水狀態。
　　1965—1985年以前供水實行低價政策。1965年的《水利工程水費征收、使用和管理辦法》的出臺，才逐步推行了水利工程供水水費制度。但該《辦法》過多考慮不加重人民負擔而沒有考慮供水成本，水價標準過低。從1980年開始，水利部組織了水費系統調查和測算，通過對供水成本的典型調查與測算得知，各地原來執行的農業水費標準只相當于供水成本的1/15～1/10。
　　1985年至今逐步向商品水價、水權、水市場方向過渡。1985年出臺的《水利工程水費核訂、征收和管理辦法》明確指出：“為了合理利用水資源，促進節約用水，保證水利工程必需的運行管理、大修和更新改造費用，以充分發揮經濟效益，凡水利工程都應實行有償供水。”1988年，《中華人民共和國水法》明確規定：“使用供水工程供應的水，應按規定向供水單位繳納水費。”這是依法制定水利工程供水水價的依據，但是價格仍然很低。1997年，國務院發布了《水利產業政策》，規定農業水費按成本核定，工業水費及城鎮生活用水水費按成本加利潤核定；新建工程水價一步到位，原有工程水價在三年內到位。2000年《國務院關于加強城市供水節水和水污染防治工作的通知》指出，城市供水要引入市場機制，逐步提高水價。2002年開始實施的新《水法》指出要“利用價格杠桿促進節約用水”，實行“超定額累進加價制度”。2004年4月，國務院頒布了《關于推進水價改革、促進節約用水、保護水資源的通知》，提出水價改革的目標是，“建立充分體現我國水資源緊缺狀況，以節水和合理配置水資源、提高用水效率、促進水資源可持續利用為核心的水價機制”。2000年浙江東陽—義烏水權交易的實踐催生了我國水權市場，這為水市場的形成、水價機制的完善提供了制度層面上的思考。
　　由于中國的經濟體制經歷了從計劃經濟向市場經濟逐步轉變的過程。因此，中國水價制度的演進也帶有很強的體制色彩，演進方式主要是先強制性變遷、后誘致性變遷和強制性變遷相結合。1978年以前，水價基本上處于無價或低價的狀態，這與國家強調的社會主義優越性、注重人民的社會福利等方面相聯系，水價從無價到低價的轉變主要是國家政策的強制性引導，而人們心目中水資源無價、福利供水的意識很難轉變。1985年以后，隨著市場化進程的加快，人們市場經濟意識的增強，水資源管理過程中各種問題的出現，特別是水權、水市場的萌芽，促進了政府從制度層面上來思考水價政策。
　　
　　2　我國水價制度改革取向
　　
　　水價對于發揮市場機制和價格杠桿在水資源配置、水需求調節和水污染防治等方面具有重大作用，也是提高用水效率，建設節水型社會，促進水資源可持續利用的重要手段。
　　我國現行水價制度框架源于1985年國務院頒布的《水利工程水費核定、計收和管理辦法》。水利工程供水價格管理權限是：國務院統一制定水價辦法，確定水價的核定原則，具體價格水平按分級管理的原則確定。2004年1月開始執行的《水利工程供水價格管理辦法》，其核心是建立科學合理的水利工程供水價格形成機制和管理體制，促進水資源的優化配置和節約用水。《辦法》明確了水利工程供水的商品屬性，改變了長期將水利工程水費作為行政事業性收費管理的模式，從法規層面將水利工程供水價格納入了商品價格范疇進行管理。但水價構成范圍仍采用一般商品價格的核定方式，水價標準是政府批準定價，其出發點主要圍繞補償供水成本，改善供水單位財務收支狀況，沒有體現水資源本身價值和污水排放對環境造成損失的補償。現行水價制度缺乏合理的水價形成機制以及水價體系，水價管理權限模糊。而造成這些問題的根本原因在于沒有合理的水價機制的指導。
　　水價機制是政府用來調控和協調水資源使用和社會發展的指導性規則，要綜合考慮水價對生產、生活等社會福利方面的影響，其中包括投資環境的影響、企業行為的影響、水資源可持續利用與代際公平、外部性等。它與水價形成機制是不同的，水價機制不但考慮水價的直接成本效益因素，而且還考慮這以外的許多因素，要使水價能夠促進或至少保證社會發展；而水價形成機制則主要是由技術工藝所決定的人力、物力消耗價值構成。在制定水價過程中，對合理的成本、利稅核算主要體現水價形成機制的精神。經過聽證、審核和政府的協調確認主要體現水價機制的作用。當前的主要問題是許多地方缺少明確的規則和制度，把企業行為同政府行為混為一談，從而使得水價政策不能從整體上發揮應有的效應。因此，基于水價機制對社會福利的影響研究，能夠為政府制定科學、合理、有效的水價和水管理政策提供決策依據。
　　水價改革中還必須考慮到水稀缺和貧困問題，這也是水價機制應該解決的問題。我國一些地區存在水質嚴重不達標、供水保證率低、水質性地方病等問題，農村有3億多人飲水不安全，威脅到人的生命健康。這暗示了我們需要重新認識水稀缺與貧困問題，水價改革必須充分考慮這些社會經濟變量。衡量水稀缺的最普遍的傳統做法是采用人均可再生水資源量閾值評價法，這一做法忽視了水的可得性、水的不同用途、經濟發展水平以及國家或地區面臨水稀缺的適應能力等重要變量。后來者在這一基礎上發展起來了一系列其他方法，如基于不同用途的水資源可得性指標、用人文發展指數HDI來衡量水稀缺，以及最新發展起來的水貧困指數法。傳統的水稀缺衡量法忽視了地區發展差異和收入水平以及獲取水的能力，其現實的結果可能是：對于水缺乏且貧困的地區由于技術水平的限制而得不到基本的飲用水，或者是對于水豐富但貧困的地區因供水技術能力的不足而不能滿足其不同程度的用水需求，這些情況都會使社會福利水平降低。而基于水貧困指數的不同地區水稀缺程度排序可以很好地反映地區經濟發展水平、人均收入、人均可得水量、技術水平、供水能力等指標，而且基于社會福利最大化的水價機制能夠為解決水資源稀缺與貧困問題提供有效的思