服務型政府視野下的政府行為模式選擇

　　[摘要]政府行為與服務型政府事實上是手段與目標的關系。服務型政府界定了一種政府行為的模式，而服務型政府中的政府行為的目標就在于為公眾提供優質高效的服務，實現人類社會共同生存之利益。在服務型政府的目標視野下，政府行為需要有對應的選擇。
　　[關鍵詞]服務型政府；政府行為；模式選擇
　　[中圖分類號]D63
　　[文獻標識碼]A
　　[文章編號]1005-6432(2008)48-0092-03
　　
　　經過多年理論探討和實踐總結，改革傳統管制型政府，建立服務型政府，已經成為行政改革的目標選擇。在新一輪政治和行政改革即將展開之際，在中央政治局日前舉行的一次中央政治局集體學習中，胡錦濤同志強調，要加強對建設服務型政府的實踐探索和理論研究，深入分析新情況、新問題，及時總結實踐經驗，認真借鑒國外有益做法，促進服務型政府建設。對于理論工作者，我們必須清醒認識到，建設服務型政府不能僅僅限定于建立服務型政府這一模式的目標論證上，需要把政府服務的特點落實在政府的日常行為當中，因此政府行為模式必須適應構建服務型政府的要求，明確政府行為目標，轉變政府職能，改革政府行為方式，推動建立公正、民主、透明、高效的服務型的政府體制。
　　
　　1　服務型政府的概念、內涵與特征
　　
　　服務型政府理念是20世紀政府改革的重大理論成果，是新時期席卷東西方的一場政府變革探索。在西方，繼新公共管理改革浪潮之后，以登哈特夫婦為代表的一些學者提出了新公共服務的理論，用以批判新公共管理中的顧客理論。其中一些有益的論述是值得我們借鑒和學習的。在我國，服務的理念在我黨成立之初事實上就已經確立。只是由于歷史和客觀條件的限制，一直沒有將“為人民服務”的理念由對個人的要求上升為對政府機構的要求。隨著改革開放的穩步進行，繼認識到初級階段理論、社會主義市場經濟理論和中國特色社會主義理論之后，逐步開始了政治體制和行政體制改革的探討。正是在這樣的背景下，產生了服務型政府理念。
　　關于服務型政府，學者定義為“政府遵從民意的要求，在政府工作目的、工作內容、工作程序和工作方法上用公開的方式給公民、社會組織和社會提供方便的和有效的幫助，為民興利、促進社會穩定發展”。服務型政府的服務主體是以各級政府為主，服務對象是全體公民、社會組織和社會，服務的宗旨是為民興利，促進社會的穩定發展，服務的內容是由民意決定，服務的方式是公開透明的方式。
　　服務型政府的內涵與特征由其服務的性質所決定，主要有這樣幾個方面：第一，從行為理念看，服務型政府是以人為本的政府，崇尚科學發展觀；第二，從權力制約看，服務型政府是依法治國的政府，倡導民主法制；第三，從社會功能看，服務型政府是提供正義的政府，注重效率、更輸出公平；第四，從行為態度看，服務型政府是超越型的政府，具有高度前瞻性發展眼光；第五，從行為的方式方法看，服務型政府是以服務高效、過程透明為取向的；第六，從行為的結果來看，服務型政府是責任導向的；第七，從行為主體看，服務型政府是主體開放主義的，調動一切積極因素共同實現“服務”。
　　總的來講，積極穩妥地推進服務型政府的建設，對于我們全面建設小康社會，推進有中國特色社會主義事業有著重要意義。胡錦濤總書記在黨的十七屆全國代表大會的報告中，再次明確提出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的要求。建設服務型政府已經成為我國政府改革的一項重要目標，完成了服務型政府由理念向制度化的思想轉變，為建設服務型政府奠定了堅實的基礎。
　　
　　2　服務型政府目標模式比照下傳統政府行為存在的問題
　　
　　服務型政府理念需要落實于政府日常行為中。
　　關于政府行為，從政府職能角度入手，是指“在一定的社會時期內國家行政機關根據經濟建設和社會發展的需要，在行使行政權力過程中所承擔的職責和功能”。從普遍意義上理解，指的是“國家行政機關及其行政人員實施行政管理活動的總稱，包括決策行為、計劃行為、指揮行為、領導行為、執行行為、監督行為等”。因此，政府行為是指政府及其工作人員在特定時期內在特定執政理念的指導下，依照有關的制度所進行的社會管理和公共服務的活動。政府行為與政府理念是內與外的關系，政府行為是政府理念的一種外化的表現形式，在很大程度上體現著政府的執政理念，而政府的理念則深刻地影響和決定著政府的行為。
　　與此相對應，可觀察到的政府行為的模式也有多種，從政府職能的角度考量，政府行為的模式有“積極政府”與“消極政府”兩種，有人稱其為全能政府與有限政府。如果根據社會發展的基本規律，依照執政理念和相應的制度設計的完善程度和行為取向，政府行為模式劃分為“管制型政府行為模式”、“管理型政府行為模式”和“服務型政府行為模式”三種。其中，管制型政府是指傳統的家長式的行為理念，其優點在于作用迅速，易于集中，適合于小范圍的公共管理；缺點在于缺乏靈活性和發展性，易于恪守成規且難以應對日益繁雜的公共事務。管理型政府是適應工業化社會帶來的分工細致化等社會特點而產生的，側重于技術層面的行為，即通過對技術層面的要求來實現管理者的意志和理念。服務型政府行為模式是指政府行為的目標在于為社會公眾提供某種服務，政府行為應當成為服務于廣大公眾根本利益的基本手段。在此理念的指導下政府行為目標由管制和管理轉變為服務，由追求原始公平、效率至上發展為關注社會公正，由傳統的回避式、回應式政府行為發展為前瞻性的政府行為。
　　從構建服務型政府的要求來看，目前我國的政府行為模式還存在著許多不盡如人意的地方，突出表現在以下幾個方面：
　　
　　2．1　政府行為主體規模龐大，行政效率較低
　　在奉行全能政府理念的計劃經濟時代，政府包攬了所有的社會經濟事務，承擔著各種政治、經濟、文化、社會等方面的建設和管理職能，機構設置的規模以及工作人員數量都不斷地膨脹，以適應政府職能的擴張。在建設社會主義市場經濟體制的過程中，政府應逐步從微觀經濟管理的領域退出。隨著政府職能的轉變和政府職能領域的縮小，應及時調整政府的組織設置，政府規模也應適應職能領域的縮小而削減。相對政府所承擔的職能而言，目前政府的總體規模仍然過于龐大。政府規模的龐大導致行政成本過高，用于維持政府自身運行的費用占財政資金比例過大。從管理效率的角度來看，巨額行政成本嚴重制約了行政效率的提升。
　　
　　2．2　政府行為的目標錯位
　　政府作為公民的代理人，代表公民行使社會公共權力。公民把公共權力委托給政府(通過選舉)，必然要求政府運用公共權力為民眾謀取福利，維護和增進公共利益，這也是政府行為所要實現的目標。概括地說，政府行為的目標包括維護和增進社會的公平、繁榮和穩定。目前，政府行為在追求這三個目標方面還存在著一些偏差和不足。首先，政府行為在追求社會公平方面的努力還不夠。其次，政府在追求經濟繁榮目標時的行為定位不夠準確。最后，政府行為的社會穩定目標也出現偏差。
　　
　　2．3　政府職能定位不夠科學，部門職責不夠明晰
　　在計劃經濟時期，政府與社會是不分的，所有的社會事務都由政府包辦。在社會主義市場經濟條件下，各種社會組織紛紛涌現，市民社會正在生成過程中。但在目前，各種社會組織，特別是有重大影響的全國性社會組織，都具有濃厚的政府背景，獨立性不強，而民間社會組織的規模一般較小，社會服務能力也很弱。在這種情況下，許多社會服務仍由政府來提供是合適的。但在政府與社會的關系方面，政府對社會的過多干預制約了社會力量的成長。一方面，政府對社會的管制仍較多，對社會組織還有著較強的行政性管束；另一方面，政府對社會公共事務和社會公共組織運行的立法仍比較欠缺，社會組織的健康成長缺乏有效的鼓勵、引導和規范措施。
　　
　　2．4　政府行為過程的透明度不高
　　政府行為的不透明給我國社會主義建設事業帶來了諸多不利的后果和影響。第一，公眾不了解政府的運行狀況，就無法形成對政府的信任和支持。第二，政府行為的不公開阻礙了政府與公民之間的信息溝通與交流，不利于形成科學的決策，也不利于決策的執行。第三，政府行為不公開使得對政府行為進行監督變得不可能，就難以保障政府公共權力運行的有效性、合法性和正當性，難以避免行政活動中的不公正行為，還容易導致以下兩方面的不良后果：一是政府內的官僚主義作風難以避免，從而影響政府效率的提高和政府與公民間的信任關系；二是內部交易和腐敗現象盛行，從而危及政府治理的有效性和合法性。第四，在政府處理突發事件的關鍵時刻，如果政府信息不公開，容易造成其他傳播渠道的流通(如小道消息)，這時，信息不公開必然加劇人們的恐懼心理，造成社會混亂，擾亂公共秩序。
　　
　　2．5　政府行為的自利傾向明顯，行為失范嚴重
　　政府行為的這種自利傾向形成的結果主要有政府權力地方化和政府權力部門化。一些地方政府為了保護本地方的經濟利益，千方百計阻撓國內統一市場的形成，排斥外部商品的進入，以維護本地方企業的利益。一些地方政府為追求本地方的經濟發展，對環境污染大戶加以袒護，處理不力。甚至還有一些地方政府為了增加稅收，置消費者合法權益而不顧，包庇那些侵犯消費者權益或從事4ebb41cace9d3d39568bd7a7b69634fe5776e8fa3832a7167fed537dbbc372bc非法活動的企業。政府權力部門化是指政府部門運用公共權力謀取本部門利益，是政府自利性的一種常見形式。政府權力部門化表現為政府部門直接參與營利性的活動，主要有這樣幾種方式：一是政府部門直接創辦公司，如城建局成立建筑公司，專門承包市政工程；二是政府部門忽視自己的公共服務責任，有償提供那些本應無償提供的公共服務，用不正當的手段從民間汲取資源；三是政府部門無視自身的社會管理職責，在履行政府職能的過程中，不是著眼于擔負社會管理責任，而是將罰款、攤派等作為其職能目標，以謀取本部門的經濟利益。
　　
　　3　服務型政府背景下政府行為模式的選擇
　　
　　政府行為與服務型政府的關系事實上是手段與目標的關系。服務型政府界定了一種政府行為的模式，而服務型政府中的政府行為的目標就在于為公眾提供優質高效的服務，實現人類社會共同生存之利益。一方面，以政府行為的結果來看，政府行為的目的在于更好地向社會公眾提供公共產品，從而使公眾享受到個人通過其他途徑難以獲得的服務。從這種意義上說，政府行為追求的既定目標就是服務，服務型政府正是為實現這個目標而設定的一種政府行為模式，因而服務型政府是實現政府行為優良化的一種手段和方式選擇。另一方面，服務型政府建設作為政府體制改革的目標，同時也可以看作是對政府行為的一種要求和目標。這就是說，在創建服務型政府的目標下，改變不相適應的政府行為模式使其適應“服務”的要求，是構建服務型政府的一個重要方面。只有政府行為切實地符合了“服務”的要求，政府才有可能被稱之為“服務型政府”。
　　在服務型政府背景下進行政府行為的改革是一項創新性的事業。政府行為在服務型政府背景下，應當符合以下幾種選擇途徑：
　　第一，服務型政府下政府的行為目標應是明確的，要堅持有所為有所不為。服務公眾原則對于服務型政府來說至關重要，一個政府是不是稱得上服務型政府首先就要衡量它的行為目標。政府將行為目標確定為服務于公眾的利益，凡是符合廣大人民的利益它就堅決執行，凡是與廣大人民利益相違背的行為它就盡量避免，這樣的政府在目標層面上就是服務型政府。要達到這一要求，政府就需要加強對民意的收集和整理，要了解民眾需要政府做什么，并依此轉變政府的工作重心，作民眾期望之為，而棄民眾厭惡之作為。
　　第二，服務型政府下政府的職能應當明確，職、權、責、利應當清晰。服務型政府背景下政府行為應當是有效的、公平的，而職、權不明必然不能實現高效行政，責、利不清就難以保障公平。一方面，政府面臨的公共事務日益增多，并有復雜化趨勢。政府自身為應對這種趨勢，政府內部的專業化分工更加細致。這種專業化分工在提高部門效率的同時，也會因職權不清的問題帶來部門間的協同無效，而缺乏合作又會使分工失去原有的意義，出現組織“1+1＜2”的現象，造成極大的內耗，從而阻礙政府效率；另一方面，政府作為一種組織形式，其組織和成員都有自身利益存在，不能合理地理清其中的利益，不能有效地追問責任，政府行為就有出現異化的可能，使服務型政府變成攫取的政府，從而違背構建服務型政府的初衷。因而，服務型政府要求政府組織職權責利劃分清晰。
　　第三，服務型政府下政府的決策應當實現科學化與民主化，并符合過程透明的要求。政府提供服務的過程事實上就是不斷地根據公眾需要做出決策的過程。政府出臺公共政策是政府提供服務的一種重要形式，政府決策是否科學合理直接決定著政府提供服務的質量和效率。因而，決策的科學化十分重要。實現政府決策的科學化，除了需要具備高素質的公務人員外，還應當重視決策制度和程序的科學化、民主化。科學化能最低限度地減少決策過程中的主觀臆斷因素，民主則有助于決策的普適性，擴大政策的受益面，使政府真正成為公眾服務的政府。
　　第四，服務型政府的工作方式應是以人為本的，要求工作人員具備高度的職業道德，行為過程具有健全的制度規范和完整的法律機制。服務型政府的內在本質在于服務，外在表現也應當體現在服務的數量和質量上。作為政府行為前沿的政府工作人員的工作方式直接影響著政府在公眾心目中的形象。因此，政府工作人員應當具備服務的精神、職業的素養、高度的道德情操、強烈的責任感和為公之心。在此基礎上，健全政府監督懲戒辦法，健全法制，用法律作為督促公務人員服務的強制性力量，保障政府公共政策合理執行，提高政府在公眾中的認同度。
　　第五，服務型政府要求政府注重社會力量的作用，注意發展民間公共服務力量。在公共事務激增的新環境下，一方面，政府的人力、財力、物力都相對匱乏；另一方面，公眾對政府的服務期望越來越高。要解決這個矛盾，就要求政府具有開放的視野和魄力，在提供服務的方式和方法上應當不斷地創新，積極調動一切有益的力量，采取一切有效的措施為公眾提供高效的服務。政府應注重發揮一切社會力量(包括企業和非政府公共部門等)的特長和優勢，為公眾提供服