論農(nóng)村土地承包糾紛的解決

　　[摘要]農(nóng)村土地承包糾紛是當(dāng)前影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的主要矛盾糾紛之一。本文簡要介紹了當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的現(xiàn)狀，詳細(xì)分析了解決農(nóng)村土地承包糾紛應(yīng)注意的問題，并在此基礎(chǔ)上提出了建立健全農(nóng)村土地承包糾紛解決機(jī)制的建議。
　　[關(guān)鍵詞]土地承包；糾紛；解決
　　[中圖分類號]D922.32
　　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
　　[文章編號]1005-6432(2008)48-0040-02
　　
　　2007年3月，全國人大審議通過了《中華人民共和國物權(quán)法》，將土地承包經(jīng)營權(quán)明確規(guī)定為用益物權(quán)，對于土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)無疑具有重要的意義。但是當(dāng)前在土地承包過程中還存在很多問題，土地承包糾紛日益增多，農(nóng)村土地承包糾紛的數(shù)量、影響面及其產(chǎn)生的后果，對農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展帶來不利的影響。因此，如何保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，解決農(nóng)村土地承包糾紛，已成為亟待解決的重要問題。
　　
　　1　農(nóng)村土地承包糾紛的現(xiàn)狀
　　
　　農(nóng)村土地承包糾紛，是指當(dāng)事人之間因承包土地的使用、收益、流轉(zhuǎn)、調(diào)整、收回以及承包合同的履行等事項(xiàng)發(fā)生的爭議。
　　近年來，中共中央出臺(tái)了多項(xiàng)惠農(nóng)政策，使農(nóng)民對土地的態(tài)度發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，由原來的棄地、厭地轉(zhuǎn)為爭地、要地，加之農(nóng)村土地承包合同是一個(gè)長期的合同，在這期間外界客觀環(huán)境會(huì)產(chǎn)生諸多變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身又是一個(gè)很容易遭受客觀環(huán)境影響的產(chǎn)業(yè)，其生產(chǎn)與合同的預(yù)期不符是很正常的事，這樣就導(dǎo)致雙方當(dāng)事人的利益失衡，由此產(chǎn)生了一系列糾紛。根據(jù)產(chǎn)生糾紛的原因可分為以下幾種：①外出人員重新要地引發(fā)的矛盾糾紛；②人多地少引發(fā)的矛盾糾紛；③耕地被征用占用引發(fā)的糾紛；④土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范引發(fā)的糾紛；⑤機(jī)動(dòng)地處理不當(dāng)引發(fā)的糾紛；⑥土地承包不規(guī)范引發(fā)的糾紛；⑦發(fā)包方的侵權(quán)行為引發(fā)的糾紛；⑧承包方的違約行為引發(fā)的糾紛。目前這些糾紛呈現(xiàn)出數(shù)量急劇增加、覆蓋面日益擴(kuò)大、惡性事件不斷出現(xiàn)的特點(diǎn)，從而成為當(dāng)前涉農(nóng)問題的熱點(diǎn)。因此，及時(shí)妥善地解決農(nóng)村土地承包糾紛，是當(dāng)前農(nóng)村工作的關(guān)鍵所在。
　　
　　2　解決農(nóng)村土地承包糾紛應(yīng)注意的問題
　　
　　根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第51、第52條及其他相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛時(shí)，當(dāng)事人可以通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟四種途徑解決糾紛。
　　
　　2．1　調(diào)解解決應(yīng)注意的問題
　　通過調(diào)解解決糾紛是我國民間傳統(tǒng)的和解方式，通常是當(dāng)事人自愿選擇彼此信任的第三人從中斡旋，通過相互諒解、讓步，達(dá)成一致，解決糾紛。
　　當(dāng)前，對于農(nóng)村土地承包糾紛，當(dāng)事人如果協(xié)商不成，主要由村民委員會(huì)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調(diào)解。在調(diào)解糾紛時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：①針對糾紛發(fā)生的原因，深入細(xì)致地做當(dāng)事人的思想工作，動(dòng)員他們互諒互讓；②對存在的問題要實(shí)事求是地解決，爭取群眾的諒解；③調(diào)解達(dá)成協(xié)議，應(yīng)當(dāng)主持當(dāng)事人簽訂書面協(xié)議，應(yīng)當(dāng)幫助和督促當(dāng)事人自覺履行協(xié)議；④調(diào)解協(xié)議不能強(qiáng)制執(zhí)行，當(dāng)事人如果事后反悔，依然可以申請仲裁或者起訴。
　　
　　2．2　仲裁解決應(yīng)注意的問題
　　對于農(nóng)村土地承包糾紛，當(dāng)事人之間不愿協(xié)商，或者通過協(xié)商、調(diào)解不能解決糾紛時(shí)，可以向仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁。但這里應(yīng)注意，農(nóng)村土地承包糾紛的仲裁，是一種特殊的經(jīng)濟(jì)糾紛仲裁，不同于《仲裁法》規(guī)定的一般經(jīng)濟(jì)糾紛的仲裁。《仲裁法》第70條規(guī)定：“勞動(dòng)爭議和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)業(yè)承包合同糾紛的仲裁，另行規(guī)定?！边@一規(guī)定，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的土地承包經(jīng)營糾紛，不適用《仲裁法》的規(guī)定，排除了對《仲裁法》的適用。兩種仲裁的主要區(qū)別在于：
　　(1)仲裁的申請程序不同。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的仲裁管轄，不需要當(dāng)事人達(dá)成仲裁協(xié)議，一方當(dāng)事人申請，有關(guān)的仲裁機(jī)構(gòu)即可受理。
　　(2)仲裁機(jī)構(gòu)不同。對于農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置，目前各地的做法不同，有的地方設(shè)在縣鄉(xiāng)兩級，有的地方只在縣一級設(shè)立。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，在全國5萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有2萬多個(gè)設(shè)立了農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)，總之都是在基層最接近農(nóng)村、農(nóng)民的地方設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)，以方便廣大群眾的仲裁需要。
　　(3)仲裁裁決的效力不同。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第52條之規(guī)定，當(dāng)事人對農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書之日起30日內(nèi)向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書即發(fā)生法律效力。
　　
　　2．3　訴訟解決應(yīng)注意的問題
　　在司法實(shí)踐中，審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件時(shí)，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：
　　(1)糾紛管轄問題。對于家庭承包經(jīng)營糾紛一方當(dāng)事人申請仲裁，另一方當(dāng)事人向法院提起訴訟，人民法院是否應(yīng)當(dāng)受理。由于《農(nóng)村土地承包法》對此問題沒作具體規(guī)定，這個(gè)問題有待立法或者司法解釋作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，基于仲裁的當(dāng)事人自愿受管轄的性質(zhì)，如果一方當(dāng)事人選擇了起訴，人民法院即應(yīng)當(dāng)受理，并應(yīng)當(dāng)以司法建議的形式告知有關(guān)仲裁機(jī)構(gòu)。人民法院已經(jīng)受理糾紛，但是，如果一方當(dāng)事人申請了仲裁，另一方當(dāng)事人做出答辯或者表示同意應(yīng)訴后又向人民法院起訴的，人民法院則不應(yīng)當(dāng)受理。對于以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒”地，當(dāng)事人可以在承包合同中約定糾紛的解決方式，以及管轄的仲裁機(jī)構(gòu)或者法院，有關(guān)的仲裁機(jī)構(gòu)與人民法院則應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的意愿，依法受理仲裁或者訴訟案件，這是不同于家庭承包經(jīng)營的。
　　(2)發(fā)包人侵權(quán)糾紛適用法律的問題。對于發(fā)包人違反義務(wù)的行為并造成承包人土地承包經(jīng)營權(quán)的侵害，原則上通過合同法救濟(jì)。發(fā)包人與承包人之間的權(quán)利義務(wù)主要通過承包合同確定，承包人依據(jù)承包合同起訴，只要證明發(fā)包人的行為構(gòu)成違約且不存在法定的抗辯事由，發(fā)包人就應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。當(dāng)然，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容不一定都可以由合同約定，發(fā)包人違反義務(wù)的行為不單純是違反合同的行為，因此，承包人可以依據(jù)合同法或物權(quán)法的規(guī)定自主選擇，行使物上請求權(quán)或合同法上的請求權(quán)。對。于發(fā)包人以外的第三人造成的對土地承包經(jīng)營權(quán)的侵害，如非法剝奪承包人的土地承包經(jīng)營權(quán)、在承包土地上挖坑等，承包人有權(quán)依據(jù)物權(quán)法的規(guī)定行使物上請求權(quán)，請求承擔(dān)排除妨礙、確認(rèn)物權(quán)、賠償損失等法律責(zé)任。
　　(3)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓與代為耕種的法律界定問題。轉(zhuǎn)讓和代為耕種雖然都是土地流轉(zhuǎn)的形式，但卻有不同的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。代為耕種土地并沒有改變承包人與發(fā)包人之間的法律關(guān)系，承包人與實(shí)際耕種人之間成立委托代為耕種的事實(shí)關(guān)系。在沒有證據(jù)顯示承包人與發(fā)包人已經(jīng)解除原土地承包經(jīng)營關(guān)系、實(shí)際耕種人與發(fā)包人之間成立土地承包經(jīng)營關(guān)系的情形下，僅僅依據(jù)實(shí)際耕種人在案件審理中提交的發(fā)包人為收取承包費(fèi)的方便而制作的土地承包費(fèi)用繳納登記表，并不能足以得出承包人將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給實(shí)際耕種人的結(jié)論。因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)為新型的物權(quán)，其取得經(jīng)過了簽訂承包合同、頒發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證書及造冊登記等較為嚴(yán)格的程序，其轉(zhuǎn)讓在外觀上當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)采取類似較為嚴(yán)格的手續(xù)；如《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定，在轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府申請登記。由此可以看出，登記與否的法律效力存在明顯的區(qū)別。另外，土地承包經(jīng)營權(quán)代表著十分重要的財(cái)產(chǎn)利益，其財(cái)產(chǎn)價(jià)值許多情況下要遠(yuǎn)大于其他財(cái)產(chǎn)，為防止和減少可能的紛爭，有必要謹(jǐn)慎認(rèn)定承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。
　　
　　3　建立健全農(nóng)村土地承包糾紛解決機(jī)制
　　
　　當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛解決機(jī)制極不健全，行政、司法機(jī)關(guān)和村級組織不作為現(xiàn)象比較嚴(yán)重。不僅基層法院以各種借口不受理農(nóng)村土地承包糾紛訴訟，就連農(nóng)村土地承包仲裁管理機(jī)關(guān)也常以各種理由拒絕農(nóng)村土地承包糾紛仲裁請求，即使有時(shí)受理并做出了裁決，村級組織也經(jīng)常不執(zhí)行仲裁、司法結(jié)論或名義上執(zhí)行實(shí)際上拖延不辦，造成農(nóng)民利益嚴(yán)重受到侵害。因此，建立健全農(nóng)村土地承包糾紛解決機(jī)制，著力化解現(xiàn)實(shí)中的各種矛盾，對維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，營造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境具有重要的意義。
　　
　　3．1　完善鄉(xiāng)村協(xié)商調(diào)解、縣市仲裁的糾紛調(diào)處網(wǎng)絡(luò)
　　充分發(fā)揮鄉(xiāng)村兩級的調(diào)解作用，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的有效調(diào)解。農(nóng)村土地承包糾紛與其他民事糾紛一樣，化解的辦法應(yīng)立足于基層調(diào)解。鄉(xiāng)、村兩級組織要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮基層調(diào)解組織在調(diào)解農(nóng)村土地承包糾紛中的作用，把問題解決在基層。同時(shí)建立市、縣兩級農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)，降低調(diào)解糾紛的門檻，及時(shí)調(diào)節(jié)土地承包與流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的爭議。
　　
　　3．2　建立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁制度體系
　　建立健全適合農(nóng)村特點(diǎn)的仲裁程序、方法、工作規(guī)程和檔案管理等各項(xiàng)制度，為農(nóng)民依法解決糾紛創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。
　　
　　3．3　建立仲裁工作協(xié)調(diào)體系
　　農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，要加強(qiáng)同信訪、司法、林業(yè)、水利、土地、民政等部門的溝通協(xié)作，形成多部門配合協(xié)作、齊抓共管、分工負(fù)責(zé)的糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制。
　　
　　3．4　建立健全維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的法律法規(guī)體系
　　一方面，加快農(nóng)村土地承包糾紛仲裁立法工作，完善土地承包糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制，使農(nóng)業(yè)部門依法調(diào)節(jié)土地承包糾紛有法可依，有章可循。另一方面，抓緊《土地管理法》的修訂和有關(guān)農(nóng)地征用相關(guān)法律的起草，推動(dòng)農(nóng)地征用和補(bǔ)償安置制度改革，保護(hù)好土地征用中的農(nóng)民合法權(quán)益，明確提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)得到強(qiáng)有力的法律保