論農(nóng)民土地權(quán)利的法律保護(hù)

　　摘要：化解農(nóng)民土地權(quán)利面臨的危機(jī)，需要在物權(quán)法范圍內(nèi)界定土地承包權(quán)為用益物權(quán)，將農(nóng)村土地所有權(quán)人特定化；制定專門的土地征收征用法，列舉公共利益范圍，面向農(nóng)民個(gè)人加大補(bǔ)償力度，引入正當(dāng)程序原則；貫徹村民自治，建立農(nóng)民權(quán)利表達(dá)機(jī)制，在最基層為農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)奠定政治基礎(chǔ)；完善農(nóng)民土地權(quán)利的法律救濟(jì)機(jī)制；在基本人權(quán)的層面為農(nóng)民土地權(quán)利提供現(xiàn)實(shí)的法律保護(hù)。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民；土地權(quán)利；物權(quán)法；土地征收補(bǔ)償；村民自治
　　
　　我國古代政治家管仲言：“地者，政之本也。”申言之，土地是不可再生的稀缺資源，承擔(dān)著為生民安身立命，為國家提供政治穩(wěn)定的政治經(jīng)濟(jì)雙重互動(dòng)功能。我國是以九億農(nóng)民為最大群體的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民穩(wěn)定則農(nóng)村穩(wěn)定，農(nóng)村穩(wěn)定則社會(huì)穩(wěn)定。而要使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民穩(wěn)定，關(guān)鍵在于農(nóng)村土地關(guān)系的穩(wěn)定。是謂“土安則民安，民安則國安。”然而現(xiàn)實(shí)情況卻是，農(nóng)村土地關(guān)系并不穩(wěn)定，農(nóng)民土地權(quán)利面臨嚴(yán)重的危機(jī)
　　
　　一、農(nóng)民土地權(quán)利的物權(quán)保護(hù)
　　
　　農(nóng)村土地制度是集體所有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在法律層面的展開。集體所有制是我國的根本經(jīng)濟(jì)制度，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是我國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛的必由之路。為此，農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)的制度設(shè)計(jì)必須置于集體所有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體框架之下。
　　集體所有制財(cái)產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)，就要按照產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)重新實(shí)現(xiàn)資源配置。物權(quán)法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的法律表達(dá)。探尋集體所有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合的現(xiàn)實(shí)路徑，就須將市場(chǎng)體制下農(nóng)民對(duì)集體所有制財(cái)產(chǎn)（主要是土地）的權(quán)利以物權(quán)法規(guī)范重新予以界定，并在此界定過程中，克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立的集體所有制與改革開放后建立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在的內(nèi)在磨擦。
　　1.明確界定農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利性質(zhì)為用益物權(quán)，并規(guī)定其享有用益物權(quán)人應(yīng)享有的一切正當(dāng)權(quán)利。《土地承包法》雖賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)地位，但并未將其界定為用益物權(quán)。梁慧星《物權(quán)法》建議稿亦未界定。王利明《物權(quán)法》建議稿、人大法工委征求意見稿，雖作了界定，但在學(xué)界仍存爭(zhēng)議。
　　筆者認(rèn)為，將農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利性質(zhì)界定為用益物權(quán)，具有重大意義。首先，用益物權(quán)是所有權(quán)行使的一種方式， 作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠突出農(nóng)民在集體所有制中的專有身份，其次用益物權(quán)是對(duì)所有權(quán)的一種限制，將農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利性質(zhì)界定為用益物權(quán)可以限制來自鄉(xiāng)、村干部的公共權(quán)力干預(yù)。第三，可以凸顯用益物權(quán)本身具備而土地承包法缺位的權(quán)利。
　　2.明確所有權(quán)主體。用益物權(quán)是支配他人之物的一種物權(quán)，這就表明用益物權(quán)與他人之物的所有權(quán)之間存在著一種天然的聯(lián)系。所有權(quán)是確定財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系的一種法律表述，只有財(cái)產(chǎn)的歸屬關(guān)系明確，財(cái)產(chǎn)的利用才存在可能。在財(cái)產(chǎn)歸屬不明的情況下，財(cái)產(chǎn)的利用也不可能存在法律的保障。
　　農(nóng)村土地集體所有制乃經(jīng)濟(jì)表達(dá)而非法律表達(dá)。以法學(xué)方法與法學(xué)思維視角，以物權(quán)法定之主體特定而客體不特定標(biāo)準(zhǔn)審視，憲法、民法通則、農(nóng)業(yè)法、土地管理法確定的農(nóng)村土地所有權(quán)人均屬無法律人格意義的集合群體，缺乏所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，未明確產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及執(zhí)行主體的界限和地位。
　　筆者認(rèn)為，明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體，必須將集體經(jīng)濟(jì)組織改造為法人，確立農(nóng)民的成員權(quán)（股權(quán)、社員權(quán)）。以日耳曼法的總有形式改造集體所有權(quán)，即土地由一定農(nóng)村社區(qū)組織所有。農(nóng)民通過其代表機(jī)構(gòu)或一定民主程序行使所有權(quán)，單個(gè)農(nóng)民使用土地必須設(shè)立農(nóng)地承包權(quán)或地上權(quán)。
　　3.依承包合同核發(fā)土地使用權(quán)證，確定排他性支配權(quán)利，對(duì)抗一切覬覦農(nóng)民土地權(quán)利的行為。
　　
　　二、制訂《土地征收征用法》
　　
　　對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的威脅，主要來自政府的征地，鄉(xiāng)村干部賣地及利益集團(tuán)的圈地，而這方面勢(shì)力之所以能輕易搞到土地，根本原因在于土地的利益空間極大而獲得土地的成本極小。極隨意的土地征收制度使最嚴(yán)格的耕地制度形同虛設(shè)，要變更此局面，必須摒棄舊有征收征用規(guī)范，制訂《土地征收征用法》。
　　1.明確“公共利益”內(nèi)容與范圍。羅馬法以及近代私法認(rèn)為，所有權(quán)是天賦權(quán)利，上帝賦予所有個(gè)人對(duì)財(cái)產(chǎn)予以絕對(duì)支配權(quán)利，因而私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。然而19世紀(jì)末20世紀(jì)初，所有權(quán)的個(gè)人本位為社會(huì)本位所代替。耶林認(rèn)為，所有權(quán)形式之目的，不僅應(yīng)為個(gè)人目的，同時(shí)也應(yīng)為社會(huì)目的。土地所有權(quán)作為個(gè)體權(quán)利應(yīng)服從于公共利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的社會(huì)性。而國家是公共利益的代表，他有權(quán)委托其行政機(jī)構(gòu)按法定程序和條件剝奪個(gè)體的權(quán)利。②基爾克、狄驥等皆持此說。受此影響，我國憲法第13、20條，《土地管理法》第58條，《房地產(chǎn)管理法》第19，《民法通則》第7，《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條均將公共利益作為征收征用的當(dāng)然條件。公共利益之規(guī)定本為善舉，然而在近年來圈地運(yùn)動(dòng)中卻被濫用，成為懸在個(gè)人權(quán)利頭上的達(dá)摩克利斯之劍。
　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以個(gè)人主義為本位，市場(chǎng)主體追求個(gè)人利益最大化，而公共利益不應(yīng)成為剝奪個(gè)人權(quán)利的當(dāng)然借口。③羅爾斯說：“在不侵犯?jìng)€(gè)人自由權(quán)利的前提下，力求兼顧社會(huì)大多數(shù)，特別是處于社會(huì)最不利地位的人的利益。” ④“每個(gè)人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會(huì)整體利益之名也不可逾越。”⑤社會(huì)資源應(yīng)優(yōu)先用來建立社會(huì)最低限度的公平，以便使每個(gè)人能夠過上自尊的的生活。“法律制度只要能恰當(dāng)?shù)乇ＷC個(gè)人和團(tuán)體追求利益行為的自由，既能夠保證資源使用的效率。”⑥我國應(yīng)謹(jǐn)慎引用公共利益，借鑒日本、臺(tái)灣模式，采用列舉方式明確公共利益內(nèi)容與范圍，不給惡意征地，圈地以口實(shí)。
　　2.改進(jìn)土地征收補(bǔ)償制度。補(bǔ)償對(duì)象由所有權(quán)人改為面向使用權(quán)人。即將補(bǔ)償款直接交給農(nóng)民本人而不是集體組織。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以土地的市場(chǎng)定價(jià)為主，即參照土地開發(fā)后，房地產(chǎn)區(qū)位價(jià)格確定補(bǔ)償價(jià)格。補(bǔ)償范圍不僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)、附著物損失，應(yīng)擴(kuò)大到營(yíng)業(yè)損失、社會(huì)保障補(bǔ)償、租賃損失補(bǔ)償?shù)鹊取Ｑa(bǔ)償方式不僅包括現(xiàn)金補(bǔ)償，而且包括置換地安置、留地安置、土地債券安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置等等。
　　3.引入正當(dāng)程序原則。現(xiàn)行土地征收征用制度在程序上存在透明度低、缺乏有效監(jiān)督、缺乏公平裁決、事后補(bǔ)償?shù)葐栴}。《土地征收征用法》應(yīng)健全土地征收程序，增強(qiáng)征收的公開性、公正性。首先征地以前應(yīng)與農(nóng)民協(xié)商，舉辦聽證會(huì)，保證農(nóng)民具有平等的談判權(quán)與交易權(quán)；其次應(yīng)有中立的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民土地進(jìn)行評(píng)估，以之為基礎(chǔ)對(duì)農(nóng)民給以公平補(bǔ)償；征地方案確定后應(yīng)公告公示，告知農(nóng)民復(fù)議、訴訟的權(quán)利與期限。
　　4.轉(zhuǎn)變政府職能。圈地運(yùn)動(dòng)來自地方政府的推動(dòng)，地方政府推動(dòng)圈地運(yùn)動(dòng)的原因：其一在于地稅分流以后地方政府財(cái)政捉襟見肘的窘境；其二在于唯GDP是舉的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。要根除這種基于升官發(fā)財(cái)?shù)娜Φ剡\(yùn)動(dòng)，根本的措施在于轉(zhuǎn)變政府職能，變強(qiáng)勢(shì)政府為弱勢(shì)政府，變?nèi)苷疄橛邢拚児芾碚疄榉?wù)政府，將社會(huì)從國家中分離出來，為市場(chǎng)配置資源提供運(yùn)作的空間。
　　回顧二十多年改革開放的歷史，就是一部政府不斷謙抑退出，社會(huì)循之跟進(jìn)的歷史。農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)有待于政府轉(zhuǎn)變職能，營(yíng)造私權(quán)神圣的法治環(huán)境。
　　
　　三、為農(nóng)民土地權(quán)利提供政治保護(hù)
　　
　　1.限制鄉(xiāng)村干部權(quán)力，強(qiáng)化農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利。集體所有制產(chǎn)權(quán)模式下，所有權(quán)人不特定，導(dǎo)致管理人代行所有權(quán)人的權(quán)利，即鄉(xiāng)村干部成為對(duì)農(nóng)民土地行使處分權(quán)的拍板角色，嚴(yán)重威脅農(nóng)民的土地權(quán)利。為此，村民自治法應(yīng)還原村干部公共事務(wù)召集人的服務(wù)角色，堅(jiān)決地削弱鄉(xiāng)村干部的權(quán)力，按民主程序確定和調(diào)整土地權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，使土地承包的私權(quán)利優(yōu)位于鄉(xiāng)村干部的微觀行政權(quán)力。
　　
　　2.裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擴(kuò)大鄉(xiāng)村政治空間。除非亂世，中國“自古皇權(quán)不下縣，”千百年來，農(nóng)村均實(shí)行村民自治。當(dāng)今世界，也只有我國縣下設(shè)鄉(xiāng)，省下設(shè)市，實(shí)行五級(jí)政府管理體制，其結(jié)果是全國333個(gè)地區(qū)級(jí)市、44800個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平添3000多萬行政干部，以農(nóng)養(yǎng)政，極大地增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要工作為兩大項(xiàng)：一為收稅，二為計(jì)劃生育。農(nóng)業(yè)稅及“三提五統(tǒng)”取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只剩計(jì)劃生育一項(xiàng)主要工作。隨著教育醫(yī)療消費(fèi)水平的提高及計(jì)劃生育“急剎車”負(fù)面影響的浮出水面，計(jì)劃生育政策已面臨改革。在此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已是人浮于事，走入歷史性的拐點(diǎn)，裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)的議題已提上議事日程。裁撤由上派專任干部組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立由村干部、村民組成的社團(tuán)性、合議制鄉(xiāng)鎮(zhèn)是村民自治的未來趨勢(shì)，當(dāng)然，鑒于我國國情及穩(wěn)定需要，此舉措須循改良、漸進(jìn)、務(wù)實(shí)的路徑徐步圖之。
　　
　　四、完善土地承包權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制
　　
　　1.擴(kuò)大法院的受案范圍。法律是正義的最后一道防線，然而目前農(nóng)村土地糾紛卻未能納入司法救濟(jì)范圍，致使農(nóng)民窮無所告，抑不能伸。為使正義能澤被陽光下的每一個(gè)人，應(yīng)擴(kuò)大法院受案范圍，是農(nóng)村土地糾紛進(jìn)入司法程序，獲得司法之最后解決。
　　2.仲裁機(jī)構(gòu)獨(dú)立化。公平的前提是獨(dú)立與中立。農(nóng)村土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)為準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，其法律地位應(yīng)從政府部門獨(dú)立出來，以其專業(yè)知識(shí)和自由心證獨(dú)立作出判斷。
　　3.減免訴訟費(fèi)用。農(nóng)民最大的問題是貧困，他們面臨的是生存問題。然而目前高額訴訟費(fèi)用常常使他們望而卻步。為此應(yīng)降低訴訟門檻，使農(nóng)民不因無錢而放棄訴訟。
　　作者單位：丁萬星 河北建筑工程學(xué)院
　　王彥芳 河北北方學(xué)院醫(yī)學(xué)技術(shù)學(xué)院
　　申靜河北建筑工程學(xué)院
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]房紹坤.用益物權(quán)與所有權(quán)關(guān)系辨析[J].法學(xué)，2003，10：23.
　　[2]梁彗星.中國物權(quán)法研究（上）[M].北京：法制出版社，1998.246-250.
　　[3][美]哈耶克，鄧正來等譯.法律、立法與自由（二）[M].北京：中國大百科全書出版社，1993.130.
　　[4]Tohn.Rawls. A theory ofJustice[M].The Belknap press of Harward univers