我國實施洪水保險的現有條件分析

　　摘要：我國洪水災害發生頻繁、災害損失嚴重，而目前的救災方式卻以政府救濟為主。洪水保險作為防洪風險管理手段中一種重要的非工程措施也因此受到重視。本文在洪水災害損失和現有補償措施分析基礎上，總結出現有救災體制存在的弊端，以及洪水保險試點失敗的原因，提出實施洪水保險應具備的基本條件，總結出我國是否具備了實施洪水保險的條件。
　　關鍵詞：洪水災害；洪水保險；現有條件
　　
　　我國是世界上洪水災害比較嚴重的國家之一，我國的人口分布、地形及氣候狀況迫使其極易遭受嚴重洪水災害的侵襲。盡管容易遭受洪災的沿大江大河及其支流的地區只占中國陸地面積的8%，但中國近一半人口居住在這里，據估計這里的工農業總產值占全國總量的三分之二強。新中國成立以來，經過五十多年水利建設和綜合治理，主要江河的一般洪水得到控制。但是，隨著國民經濟的快速發展和人口激增，河流上游山區被毀林墾荒、中下游圍灘圍湖與水爭地等給水災防治帶來負面影響，加上自然因素影響，我國洪水災害依然十分嚴重。
　　
　　一、我國洪水災害損失狀況及現有補償措施
　　
　　1990年以來，我國年均洪水災害直接經濟損失約1133.1876億元，其中1994年、1996年、1998年、2003年、2005年和2006年災情嚴重，給災區人民群眾的生命財產安全造成嚴重威脅。為了使陷入困境的災民獲得基本生活保障，以使其擺脫生存危機，國家民政部每年都會根據災情對災區居民進行救濟。但是，現行的國家自然災害補償水平很低，根據統計數據顯示：1990年以來，國家財政撥付的自然災害救濟費年平均約34.5382億元，自然災害救濟費占洪水災害直接經濟損失的比重平均僅為3.05％，即使加上全部的社會捐助，洪水災害的補償金額占洪水災害直接經濟損失比重平均也僅為6.43％，這表明，我國對洪水災害損失的補償極為有限，幾乎連最基本的生存都不能保障，更不用說進行簡單的再生產了。
　　這種依靠政府力量、由上而下的政府補償機制，對特定的地區可能具有獨特的優越性，可以將有限的財力、物力集中使用到最困難的災民身上。然而，這種救災體制還是存在著很多的缺點，主要表現在：（1）國家財政負擔較重，政府的救濟金只能保障災民的最低生活，遠遠不能滿足災民恢復生活和生產的需要；（2）現有補償措施主要依賴于國家財政和公眾捐助，沒有發揮災民自身的能動性；（3）救災措施信息溝通機制不完善，容易導致不能將有限的資金用到最需要的地方；（4）現有救濟補償措施的監督機制不健全，洪災補償金違規使用現象時有發生；（5）國家救濟是事后補償行為，救災資金不能及時送達災民手中，等等。這些缺陷導致了現有救災措施的效率低下。
　　洪水保險作為一項非工程防洪措施之一，引起了許多國家的高度重視，在美國、英國、澳大利亞、新西蘭、西班牙等發達國家都得到了充分的重視和廣泛的推廣、實施，一些發展中國家，如匈牙利、印度、菲律賓等也在陸續進行研究和實施，并取得了一定的成績。從這些國家的實踐經驗來看，實施洪水保險能夠快速、高效、公平地對災民進行賠償，實現對洪泛區和行蓄洪區的良好管理，完善洪水災害管理體制，提高洪災多發區居民的防洪意識，進而降低洪水災害的損失。
　　雖然我國從20世紀80年代開始洪水保險的研究，并且在一些地區進行了洪水保險試點，但結果不很理想，主要是因為：（1）缺乏對投保人的意愿、需求和保險公司的供給等方面的系統研究，保險的開展缺乏理論指導；（2）洪水保險保費率制定不合理，試點的保費是由國家、地方和個人按比例承擔，而不是根據洪水風險等級、洪水災害損失數據等為基礎制定出的科學的洪水保險費率；（3）災區居民缺乏保險意識，對洪水保險的認識不夠，對保險賠償的信任程度不高；（4）災區居民過分依賴于國家的救災補償；（5）保險的洪災風險區域小，不滿足大數定律。（6）試點的保費積累少，抗風險能力差。
　　
　　二、我國實施洪水保險的現有條件分析
　　
　　目前，我國的洪水保險研究還只停留在研究層面上，沒有形成操作性的制度。從洪水災害現狀及國內外洪水保險經驗來看：完善的洪水保險法律法規、政府的支持、各保險主體的積極參與、洪水保險的基礎技術研究、發達的保險市場和立足于本國國情的洪水保險模式是成功實施洪水保險應具備的條件。那么我國現在是否具備這些開展洪水保險的條件呢？
　　
　　1. 洪水保險需完善立法
　　從世界洪水保險的實踐情況來看，洪水保險的開展比較好的國家都非常重視洪水保險的立法工作。例如，美國的洪水保險系統就以完善的立法著稱，在實施洪水保險的過程中，就制定諸如《聯邦洪水保險法》、《洪水災害防御法》等法規，最后形成了一套行之有效的法規與管理辦法。由于洪水風險具有風險單位大、風險難以分散、損失規模巨大等特點，所以它的損失不是單個個人、家庭或保險公司就能完全承擔的。因此，洪水保險是一個系統工程，它涉及保險、水利、農業、財政、民政等多個部門與行業，不是任何一個組織所能獨自承辦的。因此，要保證洪水保險的順利開展，建立健全法律法規十分必要的。
　　從我國洪水保險試點情況來看，洪水保險法律法規的缺失是一個比較突出的問題。在洪水保險試點開展以前和開展過程中，我國只在《中華人民共和國防洪法》中提出“國家鼓勵、扶持開展洪水保險”，在《中華人民共和國減災規劃 (1998～2010年) 》中提出“建立災害保險機制，鼓勵企業、個人參加災害保險，增強社會對災害的承受能力”，“充分發揮保險對災害損失的補償作用”，這表明國家已明確鼓勵建立包括洪水保險在內的災害補償機制，在已頒布的《中華人民共和國防汛條例》、《關于蓄滯洪區安全與實施指導綱要》及《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》中對蓄滯洪區要逐步推行洪水保險已作了一些簡單規定。
　　綜上所述，我國目前涉及洪水保險的法律法規只有一些鼓勵洪水保險開展的條款，還沒有專門具體的全國性洪水保險法律法規。因此，要在我國順利實施洪水保險，有必要加強相關法律法規的建設，使洪水保險在實施過程中有法可依。
　　
　　2. 洪水保險需要來自政府的強有力支持
　　從洪水保險的準公共品性質也可以看出，洪水保險是一種介于救災與商業保險之間的政策性保險，不適合采用完全市場的手段來解決，它需要政府的參與。政府在洪水保險中發揮著其他主體不可替代的重要作用：一是政府對洪水保險的倡導和提供財政支持、稅收優惠、保費補貼、優惠貸款以及良好的防洪體系等；二是基層政府在保險購買、理賠核災等過程中的積極參與，能夠降低投保方的道德風險和承保方的交易成本。
　　但是，目前，我國政府只是制定了一些鼓勵開展洪水保險的條款，支持一些科研究機構研究前期的洪水保險工作。迄今為止，我國還沒有制定出一部專門的洪水保險法規，由于缺乏法律的明確規定與監督實施，對洪水保險地位、作用、保費的征繳以及單位、個人的權利和義務都沒有作任何規定。因此，政府對洪水保險的支持力度還有待進一步提高。
　　
　　3. 洪水保險需要完備的專業技術研究儲備工作
　　洪水保險是一項專業性比較強的保險業務，它的開展需要做許多基礎工作，如洪水風險圖的繪制、保險范圍的選擇、保險費率的厘定、洪水損失的勘查定損技術等。其中洪水風險圖是洪水保險中一項十分重要的基礎性工作，是實施全國性洪水保險的基礎依據，同時也是計算保險費率、劃定保險范圍的依據。而且，這些基礎工作的研究儲備需要很多的技術人才和技術手段，否則洪水保險的基礎工作不能完善，洪水保險也就不可能順利開展。
　　
　　目前，對于洪水保險的基礎研究工作，如保費厘定、洪水損失評價等方面的研究已廣泛開展，而關于我國洪水風險圖編制還處在前期工作階段，目前浙江省已繪制了全省洪水風險圖，而其他流域的洪水風險圖還沒有繪制完成?，F在實行的洪水保險費率是以火災風險為基礎的，因為保險公司只是把洪水作為各種自然災害保險中的一項，洪水風險列為企業財險綜合險的承保責任范圍，而沒有把洪水風險與其他災害風險區別對待，這種統一的洪水保險費率并不利于科學劃分不同等級的洪水風險。由于我國關于洪水保險的基礎技術研究還處于前期研究階段，沒有形成一套完整的體系，因此，目前我國還不能全面推行洪水保險。
　　
　　4. 洪水保險需要發達的保險市場
　　洪水保險作為準公共產品，除了政府的積極引導外還需要市場的參與，保險市場的發育程度在一定程度上決定了洪水保險能否順利實施。從國外巨災保險的實踐看，發達的保險市場、完善的營銷渠道、豐富的管理經驗和優秀的專業隊伍等，是促進洪水保險等巨災保險發展的重要因素。
　　我國自1980年恢復國內保險業務以來，保險業保持了持續快速發展的勢頭。保費收入從1980年的4.6億元發展到2006年的5641.44億元；保險深度從1980年的0.25%發展到2006年的2.8%，保險密度2006年也達到431.3元。截止到2006年底，保險市場已從20世紀80年代初獨家國營保險公司壟斷經營的局面發展到現在的98家保險公司，2110家保險專業中介機構，9家資產管理公司。而且，自我國加入WTO以來，保險業國際化程度也在逐步提高，國際合作不斷加強，形成了中外資保險公司優勢互補、和諧發展的局面。截至2006年底，我國保險市場上共有41家外資保險公司，來自20個國家和地區的133家外資保險公司在華設立了195家代表處。在保險業取得快速發展的同時，我們必須清醒地看到，中國保險市場發展中還存在很多問題：
　　從保險密度和保險深度來看，雖然我國的保險密度與保險深度增長速度較快，但與一些世界保險業發達國家相比，仍然存在明顯的差距。根據瑞士再保險公司的報告：2005年我國人均保費收入為46.3美元，保險密度依次為瑞士、英國、美國、日本的0.83％、1.01％、1.19％、1.24％。保險深度為2.7%，依次為英國、瑞士、日本、美國的21.69%、24.13％、25.62％、29.51%，這表明，我國商業性保險的發展水平還很低，也遠遠低于世界平均水平。因此，要在我國實施洪水保險，還有待加快發育和完善保險市場。
　　從再保險市場發展來看，對洪水保險這類巨災的承保能力不足。近幾年來，雖然我國再保險市場總體呈現穩步上升的趨勢，特別是商業再保險業務增長迅速，再保險市場結構也逐步合理，但是距市場要求仍有很大差距。從再保費與總保費之比看，發達國家一般為20%左右，2005年我國保費收入4927億元，同期中再集團公司保費收入215億元，所占比重僅為4.3%。目前，國際排名前三位的慕尼黑再保險公司、瑞士再保險公司和科隆再保險公司都已在中國設立了分公司，另外還有數家境外再保險公司也在申請設立分支機構，國內再保險市場已形成了眾多主體競爭的格局，這在一定程度上提高我國再保險市場的承保能力。
　　綜上所述，單純由商業保險公司為整個社會提供洪水保險在現行市場條件下是不現實的。而且我國再保險市場狀況的承保能力還是比較有限，還不能很好的分散洪水風險。因此，目前在我國如果單靠商業保險公司和再保險公司來實施洪水保險是很困難的。
　　
　　5. 洪水保險需要各保險主體的積極參與
　　作為洪水保險供給方之一的保險機構，他們對推行洪水保險通常保持謹慎態度，他們的顧慮可能在于：一是洪水風險屬于巨災風險，它發生頻率較高，影響范圍廣，容易造成巨大損失；二是從保險的原則和洪水風險的特點來看，洪水保險一旦開展將對保險的基本原則，尤其是保險的大數法則帶來很大的挑戰；三是缺乏必要的洪水風險分析數據；四是洪水保險機制的運行成本太高；五是沒有完善的政策法律環境。
　　作為洪水保險需求方的投保人，主要是各江河流域受洪水威脅地區的居民，他們對于洪水保險還不了解，大部分都沒有聽說過洪水保險，但是他們還是希望通過保險方式得到更多的賠償。通過前面對我國洪水災害發生情況及現有災害補償情況來看，災區居民對洪水保險的潛在需求很大，但是由于災區居民通常都是生活條件比較困難的農村居民，因此，他們能夠接受的保費不是很高，也就是目前洪水保險的有效需求還不足。
　　綜上所述，目前洪水保險的投保主體的積極性還是比較高的，潛在需求較大，而保險機構對洪水保險還保持著謹慎態度，因此，要在我國推行洪水保險，現在需要政府采取措施來彌補供需之間的缺口。
　　
　　三、結論
　　
　　綜上分析，實施洪水保險是一項涉及面廣、工作量大、技術復雜的工作，我國現在推行洪水保險具備的條件成熟情況各不相同。我國有較強的洪水保險需求，也逐步地具備了開展洪水保險的部分條件，如政府的積極推動、潛在投保人的投保愿望及保險市場的快速發展等。但是一些條件還需要進一步完善、發展和研究，如在洪水保險的法律法規及基礎技術研究、保險和再保險市場的發達程度、保險機構的供給能力、投保人的有效需求、洪水保險模式以及洪水保險制度保障機制等方面。
　　洪水保險是一項重要的防洪減災措施，它的建立不僅有助于我國社會經濟的進一步發展，而且還可進一步完善我國的洪水災害管理體制。因此，如何針對我國洪水災害的客觀情況和防御洪水的各種不同措施，適應社會保障機制的發展和完善，制定出適合我國現實經濟狀況洪水保險體系，推動我國洪水保險事業的發展，這對于提升政府應對洪水災害管理的能力、完善農村居民社會保障體系、構建以人為本的和諧社會具有重大的理論價值和實踐意義。
　　作者單位：劉瑋中國農業大學經濟管理學院
　　陳寶峰 中國農業大學經濟管理學院
　　賈煒瑩 北京物資學院會計系
　　
　　參考文獻：
　　[1]汪秀麗.淺論中國的洪水保險[J].水利電