高校非經營性國有資產管理的產權分析

　　摘要：占高校國有資產絕大部分的非經營性資產，由于產權關系不明晰，在管理實踐中存在著諸多問題，本文試圖通過產權分析，對高校非經營性國有資產的管理進行一些有益的探索。
　　關鍵詞：非經營性國有資產；管理；產權
　　
　　一、高校資產的產權分析
　　
　　 科斯從權利行使的角度定義產權為“產權包括一個人或其他人受益或受損的權利”，“產權的一個主要功能就是為實現外部效應的更大程度的‘內部化’提供行動的動力”[1]。國內經濟學界對產權含義也有多種觀點。如吳宣恭認為，“產權的內容很豐富，從最根本的關系上歸納和分類為四權，即狹義的所有權、占有權、支配權(處置權)、使用權。它們指的是產權主體對客體擁有的不同權能和責任，以及由它們形成的人們的利益關系”[2]。張維迎“把財產權看成是確定物的最終歸屬，是主體對物獨占和壟斷的財產權利，即同一物上不依存于其他權利而獨立存在的財產權利”[3]。
　　產權在經濟活動中之所以必不可少，是因為明晰的產權在經濟運行中具有重要作用，主要表現在以下幾個方面：界定財產歸屬的功能，它使財產主體人格化、產權關系明晰化；對從事經濟活動的主體具有約束功能，產權客觀上使財產的責權利有機地統一起來，內生出一種基于自身利益需要的財產營運的約束功能；對從事經濟活動的主體具有激勵功能，排他性產權的確立使權利與義務對稱化，尤其是收益權的明確更使產權主體有內在動力有效地營運財產；有利于優化資源配置，提高資源利用效率，產權的可轉讓性能使資源根據市場需求的變化在全社會自由流動，產權的可分解性使同一資源能夠滿足不同的人在不同時間的不同需要，顯然增加了資源配置的靈活性和效率[4]。
　　計劃經濟體制下，高校的教學、科研、行政生活后勤的經費直接由國家財政劃撥，高校資產形成的主要經費來源是靠國家和上級撥款。根據1997年財政部、教育部頒布執行的《高等學校財務制度》第二十九條規定：“高校資產是高校所占有、使用的、在法律上確認為國家所有的，能夠以貨幣計量的各種經濟資源總和。包括各種財產、債券和其他權利。”但隨著改革開放的深入，籌資來源的多渠道、多元化，決定了高校資產形成的多樣化，出現了國家辦學為主與社會各界參與辦學相結合的新體制。目前，高校資產根據產權的劃分，既有國有資產，又有非國有資產；按其經濟性質劃分，既有經營性資產，又有非經營性資產。
　　
　　二、高校非經營性國有資產管理存在的問題
　　
　　 1.產權不清，職責不明。高校與未改制國有企業的弊端一般，長期以來，代表國家行使出資人權利的責任主體一直虛置。國有資產所有者權利不落實，國有資產所有者即出資人的代表無履行者。學校作為社會法人和企業法人，必須擁有的財產使用權、經營權、處置權等，沒有以授權經營的形式給予確定，缺乏約束力。由于歷史原因，高校國有資產產權關系不清晰，非經營性資產與經營性資產的界定十分模糊，造成管理和使用脫節。
　　 2.管理體系不完善，缺乏必要的監督。從高校目前的管理模式來看，高校內的眾多部門都在行使資產的管理職能，如：資產部門管理房產、設備和圖書資料；財務部門管理資金；產業部門管理校辦產業；后勤部門管理后勤服務實體。但卻沒有一個部門統籌管理這些部門，在校內難以形成完整有效的管理體系，使得高校無法采用科學、嚴謹的方法對自身資產管理進行監督，造成所有者的缺位。從具體資產管理角度來看，常有登記在案的實物使用人與真正持有人不相符、持有人與所在部門不相符的現象發生，甚至有些部門或個人在使用過程中將這些資產轉借或出租，謀取私利，給資產管理帶來更多的問題。
　　 3.高校非經營性資產的家底不清，使用效率較低。經過多年的發展，中國普通高校己達上千所之多，總資產無論原值還是凈值也有上萬億之巨，甚至更多。多頭分層監督管理的結果是賬上有數，情況不明。高校非經營性資產的使用主體較多，使用過程中不計成本、不計盈虧，長期以來使用單位只重視占有、使用和處置資產，卻忽視了資產的管理和效率的提高，爭設備、爭資金的現象嚴重，致使非經營性國有資產管理混亂、使用效率低下。在使用過程中由于使用者缺乏產權意識，對使用的設備不珍惜，從而造成設備的損害嚴重，大大降低了非經營性資產的可使用時間和效率。
　　 4.非經營性資產轉向經營性資產的流失。高校為了彌補教育經費的不足，改善辦學條件，興辦經濟實體，將非經營性資產轉為經營資產。如2002年位居全國校辦產業資產總額前3名的大學擁有近400億元的資產。但資產轉化必須以保證高校教學、科研的運行為前提，轉化以后，必須保證國有資產的保值和增值。一些單位不顧教學、科研事業發展的需要，隨意將資產轉化，開展經營活動，為自己搞創收，由于資產所有者與使用者的脫節，致使這部分資產的實際使用者只重視使用而不重視保養、維護，只重視產出而不重視投入的經營方式，大大降低了這部分國有資產的使用壽命 [5]。
　　
　　 三、加強高校非經營性國有資產管理的對策探討
　　
　　 第一，理順產權關系，明確主體職責。高等學校非經營性國有資產是直接用于教學、科研和行政管理活動的資產，其管理目標是合理配置、安全完整和有效使用，其性質是使用的無償性和運動的非循環性，應由學校財務處和資產管理處管理。對資產進行分類管理，并根據資產使用部門的不同確定其在管理和維護方面所應該承擔的責任，并且要求各使用部門應定期向學校資產管理部門報告使用情況，確保非經營性資產的保值，明確資產管理的責任范圍，消除高校資產管理上的漏洞。
　　第二，探索可行的管理模式，加強監督。由于各高校的發展程度以及自身特點有所不同，各高校應探索適合自己的資產管理模式。高校建立一套規范的資產管理體系，要按照統一領導、分級管理的基本原則來進行，具體也就是指組建以資產管理部門為主的資產管理體系，實行三級管理，二級核算。首先，學校領導層要引起足夠的重視，在主管校長的直接領導下，國有資產管理處為全校非經營性資產的統一管理歸口單位，為一級管理、一級核算單位，對全校的固定資產按會計制度的規定進行分類管理，財務部門也要加強核算，在日常工作中加強資產的管理與核算。然后，國有資產管理處直接領導下的各院、系、研究所、實驗室等二級管理部門要對資產設立相應賬戶，對非經營資產建立卡片賬，并使之與財務部門的賬務相符，資產管理處還要定期與財務部門就未達賬項進行核對。建立全過程的高等學校國有資產監督管理體系。高等學校國有資產管理的各層次監督管理部門都要對高等學校國有資產的形成、使用和處置的全過程進行監督。在形成階段，建議使用招投標的形式購買，節約采購成本；在分配階段要把握好高等學校國有資產配置范圍與標準等環節，確保高等學校國有資產的配置合理有效。
　　 第三，提高使用效率。國家教育部2007年初針對部屬高校和直屬事業單位開展資產清查工作，對其各種銀行賬戶、會計核算科目、各類庫存資金、有價證券以及各項資金往來等基本賬務情況進行全面核對和清理。廈門大學一位主管該校資產清查工作的人士稱，“隨著近年來高校規模的不斷擴大，高校資產的安全性問題再次進入主管部門的決策范疇，摸清家底無疑是進行改革的基礎和前提。”在摸清“家底”的基礎上，對經營性資產和非經營性資產進行合理的界定，根據國家的相關政策規定對遺留的問題進行清理，建立非經營性資產轉經營性資產