對我國環(huán)境管制政策的反思與建議

　　摘要：加強環(huán)境管制是21世紀(jì)世界各國環(huán)保實踐的一個重要趨勢。反思我國的環(huán)境管制政策，其主要存在弊端為：實施及執(zhí)行成本高昂、收費率太低、管制監(jiān)督不力、違法成本低廉。因此，建議通過樹立管制新理念、加強環(huán)境管制政策效率分析、加大管制力度并嘗試推行自愿性環(huán)境協(xié)議等措施，加強管制政策的環(huán)境保護功能，以實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的“雙贏”目標(biāo)。
　　關(guān)鍵詞：環(huán)境管制；管制政策；成本—收益分析
　　
　　一、我國的環(huán)境管制政策
　　
　　環(huán)境管制是社會管制的一項重要內(nèi)容，目的在于達到保持環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的相互協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)的環(huán)境管制政策工具大致可分為三類：一是命令控制型措施；二是經(jīng)濟激勵型措施，主要包括收取污染稅、可交易的污染許可證制度；三是社會公眾的自我控制型措施。目前，環(huán)境管制進入第三代，一方面政府在不斷提升現(xiàn)有環(huán)境管制的質(zhì)量、簡化管制程序、減少管制成本，另一方面則是尋求更好的政策工具，將各種措施結(jié)合起來。到目前為止，我國的環(huán)境管制主要體現(xiàn)為命令控制政策和排污收費制度。
　　我國的命令控制政策主要采取了兩種形式：一是政府對污染水平實行管制，制定有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，包括污染排放的種類、數(shù)量、方式等污染指標(biāo)，并以相應(yīng)的法律法規(guī)保障其被執(zhí)行。對于不達標(biāo)者，政府可采取強令關(guān)閉、限產(chǎn)限量及罰款等處罰，以便將其排出的污染物限制在一個可接受的水平。二是政府直接管制生產(chǎn)過程，對企業(yè)所使用的原料、燃料等做出具體規(guī)定，要求其必須達到某種質(zhì)量要求；或強令企業(yè)安裝廢物廢水的回收或處理設(shè)備，以盡可能減少污染物排放量。違反者同樣將受到相應(yīng)的制裁。
　　20世紀(jì)70年代末我國根據(jù)“污染者負(fù)擔(dān)原則(PPP)”提出并實施排污收費制度，主要是向排放“三廢”的企業(yè)收取排污費，包括超標(biāo)排污費和排污費兩項內(nèi)容。排污費是就所有排污行為收取費用，而并不考慮所排污物是否超標(biāo)。超標(biāo)排污費則是向排放污染物超過國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的企事業(yè)單位征收，這是目前最廣泛開征的排污費，開征項目已包括污水、廢氣、固體廢物、嘈聲、放射性廢物等五類共70多項。
　　
　　二、對我國現(xiàn)行環(huán)境管制政策的反思
　　
　　環(huán)境管制一直是我國環(huán)境污染治理所采取的主要政策之一，它對于我國的環(huán)境保護的確起到了一定的積極作用。但隨著時間的發(fā)展，也暴露出其諸多弊端：
　　 第一，命令控制政策的實施及執(zhí)行成本高昂。環(huán)境污染是一種典型的負(fù)外部性。解決負(fù)外部性問題最直接有效的方法就是通過法律或行政命令禁止或限制這種行為。作為管制工具，命令控制政策雖然環(huán)境效益明顯，但其目標(biāo)只是保護環(huán)境、控制企業(yè)對環(huán)境的污染程度。從實際效果來看，這一方式在改進環(huán)境質(zhì)量狀況的同時，可能導(dǎo)致大量的交易成本并造成效率損失。泰坦伯格發(fā)現(xiàn)，要實現(xiàn)同樣程度的污染控制，命令控制型手段的成本相當(dāng)于最小費用手段的2-22倍[1]。一方面，排污標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整要求政府必須掌握大量而準(zhǔn)確的信息，任何信息上的差錯都會削弱管制措施的有效性。事實上政府很難做到這一點，其制定的標(biāo)準(zhǔn)往往與理想的標(biāo)準(zhǔn)存在較大偏差，因此，這一政策的制定和實施需要花費大量的交易成本。另一方面，污染源對環(huán)境管制政策的執(zhí)行可能導(dǎo)致較高的服從成本和經(jīng)濟效益損失。由于我國存在大量污染源，而其個體間污染控制成本千差萬別，對不同的污染源采取整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)，既限制了其中邊際成本最低者作最大的努力，又迫使部分污染源采取不當(dāng)?shù)陌嘿F污染控制措施，從而帶來巨額的效率損失。
　　第二，排污收費制度的費率太低。排污收費是庇古稅在實踐中的一種應(yīng)用形式，其目的是借助市場力量對相關(guān)主體的經(jīng)濟利益進行調(diào)節(jié)，促使其做出有利于環(huán)境的決策。在完全市場條件下，污染源的排污行為同樣受市場機制控制：如果排污費高于其邊際治理成本，他們就選擇治理；反之，則選擇繳納排污費。我國現(xiàn)行排污收費制度最大的弊端就是收費標(biāo)準(zhǔn)太低。據(jù)測算，排污收費僅為企業(yè)污染治理設(shè)施運轉(zhuǎn)成本的50%，某些項目的收費甚至還達不到污染治理成本的10%。過低的收費率以及濃度收費和單因子收費的做法，對企業(yè)控制污染的刺激作用很小[2]。雖然排污收費專項資金的使用增強了污染治理的能力，但作為環(huán)境管制政策，排污收費制度并沒有發(fā)揮通過市場手段來控制污染的作用。因此，相對于環(huán)境管制目標(biāo)而言，排污收費制度既沒有將環(huán)境污染水平控制在一定范圍內(nèi)，同時也扭曲了資源配置。
　　第三，管制監(jiān)督不力，違法成本低廉。目前，我國環(huán)境管制中不容忽視的另一個問題就是相關(guān)部門監(jiān)督不力，從而導(dǎo)致本就效力極其有限的管制政策更顯蒼白無力。首先，由于環(huán)境產(chǎn)權(quán)不明晰，我國的環(huán)保執(zhí)法部門及各級政府官員并不能真正擔(dān)負(fù)起監(jiān)督不力所要承擔(dān)的責(zé)任。尤其是在公有制下，財產(chǎn)所有者獨自承擔(dān)成本并獨自享有收益這一原則總是被違背。我國長期以來的公有制、難以明確的環(huán)境產(chǎn)權(quán)，加上尚未徹底完成的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致了目前環(huán)境管制中監(jiān)督及問責(zé)機制徒有虛名。其次，處罰是管制中的重要一環(huán)，處罰的力度事關(guān)管制效果成敗。我國長期以來對環(huán)境違法行為處罰力度較輕，導(dǎo)致違法成本過低。
　　
　　三、改善我國環(huán)境管制政策的建議
　　
　　單一的政策工具，高昂的實施代價，低廉的違法成本，巨額的違法利潤，注定了我國環(huán)境管制政策的低效?？傊?，環(huán)境管制政策在中國環(huán)保實踐中的作用發(fā)揮并不盡如人意。究其原因，則既有主觀認(rèn)識的偏差，也有客觀制度因素。建議借鑒環(huán)保發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，以先進的理論指導(dǎo)實踐，并通過制度體系的完善加強管制政策的環(huán)境保護功能。
　　第一，摒棄陳舊觀點，樹立管制新理念。在生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟增長關(guān)系的認(rèn)識方面，我國傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，實施環(huán)境管制必然加大企業(yè)的生產(chǎn)成本，降低效率。政府也假定企業(yè)總是具有以犧牲環(huán)境為代價謀取自身利益的動機。這種建立在政府與企業(yè)對立關(guān)系基礎(chǔ)之上的環(huán)境管制及其實施機制，必然受到以追求利潤為主要目標(biāo)的企業(yè)的抵制。相應(yīng)地，環(huán)境管理成為政府與企業(yè)之間的角力戰(zhàn)：企業(yè)想盡各種辦法規(guī)避政府管理，污染問題屢禁不止；而政府盡管投入大量資源對企業(yè)的排污行為進行監(jiān)管，卻往往事倍功半。我國的環(huán)境管制政策長期深陷泥潭，正是受此觀念影響。事實上，環(huán)境保護與企業(yè)競爭力之間并非是單純的對立關(guān)系。哈佛大學(xué)著名戰(zhàn)略管理學(xué)家邁克爾·波特教授研究認(rèn)為，有效的環(huán)境管制在提高企業(yè)成本的同時，可通過創(chuàng)新補償與先動優(yōu)勢等途徑為企業(yè)創(chuàng)造收益，部分或全部彌補企業(yè)遵循環(huán)境管制的成本，甚至?xí)o企業(yè)帶來凈收益，即環(huán)境管制與企業(yè)競爭力之間可以獲得雙贏[3]。
　　 第二，加強環(huán)境管制政策效率分析，多種工具相互配合。對于環(huán)境污染問題，政府可以通過環(huán)境管制加以解決，但并不一定有效率。因為外部性問題的解決，從根本上講還是成本與收益的比較問題，只有當(dāng)實施環(huán)境管制政策獲得的社會效益大于其所產(chǎn)生的社會成本時，才意味著這一政策相對于市場是有效的。雖然成本——收益分析不是政府進行環(huán)境管制目標(biāo)決策的唯一參照體系和評估尺度，但它是一個主要的標(biāo)準(zhǔn)，要求政府在制定和執(zhí)行環(huán)境管制政策時必須考慮到管制的效率問題。對環(huán)境管制政策進行成本——收益分析，可以權(quán)衡有限的資源如何在污染控制與經(jīng)濟增長等其他用途間配置，并可以清楚表明管制應(yīng)達到的合理程度。系統(tǒng)的成本——收益分析方法在美國的環(huán)境管制政策制定和實施中并發(fā)揮了積極作用。相比之下，我國環(huán)境管制政策選擇恰恰缺少了這一重要分析工具，導(dǎo)致政策手段單一且成本過高。
　　
　　第三，健全法規(guī)，增強管制的嚴(yán)格性。近年來，國內(nèi)外日漸強烈的環(huán)境壓力迫切要求一國制定實施越來越嚴(yán)厲的環(huán)境管制政策。根據(jù)波特理論，嚴(yán)格的管制與寬松的管制相比，可以產(chǎn)生更大的創(chuàng)新補償，因為嚴(yán)格的管制會促使企業(yè)更注意廢棄物的排放并采用根本的治理方法。雖然適應(yīng)成本會隨管制嚴(yán)格性的增強而增加，但創(chuàng)新補償?shù)臐摿黾拥酶唷Ｒ虼耍m應(yīng)的凈成本會隨著管制的嚴(yán)格性而下降，甚至?xí)蔀槌杀緝羰找?。而在我國，企業(yè)長期以來的污染治理卻主要采取末端治理模式，即控制污染。末端治理的主要目標(biāo)是污染物的達標(biāo)排放和廢棄物的處置，卻忽視了其他生產(chǎn)環(huán)節(jié)的污染控制問題，是一種內(nèi)在成本很高的辦法。事實證明，環(huán)境污染的產(chǎn)生并非簡單的生產(chǎn)末端的問題，在生產(chǎn)過程的很多環(huán)節(jié)中都存在或輕或重的污染問題。因此，建議盡快立法明確環(huán)境產(chǎn)權(quán)及責(zé)任劃分，加強政府環(huán)境職能部門及責(zé)任者的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，加大其監(jiān)管成本，在此基礎(chǔ)上采用更為嚴(yán)格的管制政策，嚴(yán)格執(zhí)法，促使企業(yè)采用更嚴(yán)格有效的污染防治措施。
　　第四，嘗試推行自愿性環(huán)境協(xié)議。自愿性環(huán)境協(xié)議是西方國家近年來環(huán)境管理中基于政企合作的制度創(chuàng)新，是與傳統(tǒng)的命令控制型環(huán)境管理模式及以市場為基礎(chǔ)的環(huán)境管理模式相互補充的一種制度形式?；陔p贏理念，這一制度形式通過引入政企之間的技術(shù)與信息共享、談判協(xié)商機制等方式，使制度的制定與實施過程充分反映了政府與企業(yè)雙方的要求，部分解決了由于信息不對稱而導(dǎo)致的決策低效問題，減少了政企對抗關(guān)系所導(dǎo)致的較高交易成本。隨著我國企業(yè)和民眾素質(zhì)及環(huán)境保護意識的不斷提高，以及企業(yè)從環(huán)保中獲得激勵的增加，政府與企業(yè)達成自愿協(xié)議的空間也隨著放大，企業(yè)有動力通過承諾實施一些嚴(yán)于管制的措施，以換取政府在某些方面管制的放寬和信息、技術(shù)、資金和信貸等方面的幫助和支持。因此，在正確認(rèn)識管制對生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，可以考慮嘗試引進這一制度，以一種更為和諧的、低成本的方式最大限度地發(fā)揮民間對環(huán)境保護的貢獻。
　　 作者單位：濟南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院
　　
　　參考文獻：
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　　[2]宋健敏.論西方國家的環(huán)境管制政策[J].經(jīng)