我國政府限制外商投資農業相關領域不違反入世承諾

張海森　宋士博

中國政府限制外商投資農業相關領域產業沒有違背TRIMS和GATT規定的義務，也不屬于目前WTO多哈回合談判的范圍。

經國務院批準，國家發展與改革委員會和商務部聯合頒布了《外商投資產業指導目錄(2007年修訂)》，自2007年12月1日起施行。其中，限制外商投資產業目錄中規定，農、林、牧、漁業的農作物新品種選育和種子開發生產必須由中方控股，珍貴樹種原木加工僅限于合資、合作，限制外商投資棉花（籽棉）加工；農副食品加工業中，大豆、油菜籽食用油脂加工必須中方控股，生物液體燃料（燃料乙醇、生物柴油）生產也必須由中方控股，限制外商投資玉米深加工；批發和零售業中，糧食、棉花、植物油、食糖、農藥、農膜、化肥的批發、零售、配送設立超過30家分店、銷售來自多個供應商的不同種類和品牌商品的連鎖店必須由中方控股。

針對以上修訂，一些國外企業和機構提出了質疑，認為新規定似乎違反了中國入世相關承諾，比如中國政府承諾2006年12月11日后，允許外商設立獨資公司在中國從事這些農產品的批發和代理銷售。并進一步要求中國政府放寬外商投資農業的條件，認為近年來中國政府的一些措施已經影響到農業利用外資的規模和速度。而事實是否如此呢？

中國政府限制外商投資農產品的修訂不違反WTO相關協定

在2007年修訂的外商投資產業指導目錄中，中國政府關于限制外商投資農作物新品種選育和種子開發生產以及珍貴樹種原木、棉花（籽棉）、大豆、油菜籽食用油脂、生物液體燃料（燃料乙醇、生物柴油）生產、玉米深加工等屬于投資措施，不屬于烏拉圭回合多邊貿易談判最終達成的《農業協定》約束的范圍，而屬于《與貿易有關的投資措施協定》（TRIMS）承諾范圍。但是TRIMS中規定，只有要求企業購買或使用國產品或自任何國內來源的產品（當地成份要求）；購買或使用的進口產品限制在與其出口的當地產品的數量或價值相關的水平（貿易平衡要求）；通過貿易平衡手段限制進口；將企業可使用的外匯限制在與可歸因于該企業外匯流入相關的水平（外匯平衡要求）；限制企業產品出口或供出口產品的消費（出口限制）才會違反關稅與貿易總協定（GATT）1994第3條第4款規定的國民待遇義務和第11條第1款規定的普遍取消數量限制義務。中國政府在2007年最新修訂的外商投資產業指導目錄中，對新品種選育和種子開發生產、珍貴樹種原木、棉花（籽棉）、大豆、油菜籽食用油脂、生物液體燃料（燃料乙醇、生物柴油）生產、玉米深加工等沒有做出以上五種要求，因而沒有違背TRIMS協定和GATT規定的義務。

盡管在1996年在新加坡舉行的WTO第一屆部長級會議開始討論“投資政策、競爭政策、政府采購透明度和貿易便利化”問題，同意審議貿易與競爭以及貿易與投資之間的關系，并且在2001年底根據《多哈部長宣言》授權全面啟動的新一輪談判中，將上述四個問題合稱為新加坡議題，同農業、服務業、非農產品市場準入、與貿易有關的知識產權等列入與執行有關的“工作計劃”，但同時規定必須經過第五屆部長級會議以明確的協商一致方式同意，才可進行關于新加坡議題的談判。由于印度等發展中國家的強烈反對，新加坡議題不僅未能在坎昆會議上達成一致，而且最終沒有列入2004年達成的框架協議，從而未能成為此次多哈回合談判的正式議題。因此，中國政府限制外商投資上述產業沒有違背TRIMS和GATT規定的義務，也不屬于目前WTO多哈回合談判的范圍。

在華跨國企業利益受損招致目錄受到質疑

近年來，農業作為戰略性資源的重要性在全球范圍內不斷提升，而我國作為世界上重要的農產品生產、貿易和消費地區，隨著加入世貿組織以及過渡期的結束，我國農業進一步對外開放，正逐步成為外商直接投資的熱點。據不完全統計，1997-2004年7年間，農業利用外商直接投資總額已達到142億美元以上，每年平均增加3.15億美元，平均增長率達17%。尤其是2001年后，農業利用外資的合同協議金額有了大幅度增長，年均增長率達到22%。從總體上看，外商投資的規模不斷擴大，投資領域不斷擴展，區域和結構布局日益多元化，涉及農林畜漁等各領域。農業外資作為我國利用外資的一個重要組成部分，對彌補國內農業投入不足，促進農業科技進步，調整農業產業結構，推進產業化發展，增加農民就業，提高農民收入以及消除農村貧困等發揮了重要作用。

但值得注意的是，以歐美為代表的大型跨國公司正逐步利用我國農業企業實力薄弱、產業集中度低的弱點，通過參股、并購等方式排擠民族資本，加強對肉類、油脂、乳制品加工等重點行業的壟斷，加快對農產品批發、零售和物流的滲透，以便快速占領龐大的國內市場，將中國納入其全球價值鏈中予以控制。據統計，農業及食品加工業已經成為2004年度外資并購最活躍的行業之一，在所有行業并購交易總金額中所占比重也由2003年的2.99%上升為17.06%。外商投資特別是跨國公司大規模的投資、戰略性并購對我國的糧食安全和產業安全的影響已經越來越大，特別是在一些重點行業已經凸現令人擔憂的負面效應。比如嘉吉等四大國際糧商為代表的跨國公司通過投資建廠、控股兼并、市場打壓等方式壟斷了我國大豆加工業，已造成我國大豆產業出現了“拉美化”傾向。截至2006年4月底，全國開工的97家大豆壓榨企業中，外商獨資或參股的企業有64家，年加工能力為5100萬噸，占國內大豆總壓榨能力的73%，不僅使中國失去了食用油脂加工業的主導權，而且大豆的對外依存度2006年達到66％，自給率只有35％。與此類似的還有棉花、油菜籽和食糖等大宗農產品。因此，我國修訂的外商投資指導目錄，加大了對外商投資農業相關領域的限制，無疑會影響到這些在華跨國企業的商業利益，遭到反對。

三大對策支招中國農業

依照入世規定調整外商投資指導限制目錄

此次中國政府對外商投資產業指導目錄的修訂，特別是加大外商對糧食、大豆、植物油、食糖等涉及食物安全的大宗農產品的研發、生產、加工和零售的限制，沒有違背WTO相關協定和中國入世承諾，但是限制上述農產品的批發則違反了中國入世相關承諾，因此，建議國家發展與改革委員會和商務部協商，對于2007年外商投資指導產業目錄之六批發和零售業，將“糧食、棉花、植物油、食糖、藥品、煙草、汽車、原油、農藥、農膜、化肥的批發、零售、配送”中的“批發”刪除。 此外，可以按照WTO 爭端解決機制進行磋商，考慮到磋商的時間和經濟成本，對中方并非不利。

加強對外資投資農業的監管

作為人口最多、世界上最大的發展中國家，我國農業基礎薄弱、農產品整體競爭力不強，面臨的國際農業環境極其不公平，造成我國農業對外開放過程中國際化經營風險不斷加大、特別是利用外資與國家糧食安全、產業安全的矛盾十分突出。因此，在加強多層次農業的國際合作的同時，更要重視國內的糧食安全，加大對農業綜合生產能力的建設，加大對外商投資農業的監管。

借鑒國際經驗加強對農業的支持和保護

面對農業發展的新形勢，各國在加大農業領域利用外資的同時，紛紛出臺新的措施加強對國內農業的支持和保護。比如美國對農業的支持保護具有較為完備的體系。在生產方面，美國剛通過的2007農業法案，繼續加大了對農業的投入，今后5年農業投入預算高達2860億美元。主要通過營銷援助貸款與貸款差價支付、反周期支付、直接支付的方式扶持農業生產，穩定農場主的收入。通過市場準入計劃等措施，擴大對外出口，增強國際競爭力。同時，通過農村發展、營養計劃、環境保護計劃等促進環境的保護、農業的可持續發展和社會的穩定。在貿易調整方面，針對目前簽訂的大量的區域貿易協定對美國農業的挑戰，美國《2002年貿易法案》中除了包括一般貿易調整援助外，還新增了專門針對受國外農產品進口沖擊而收入明顯減少的從事初級農產品生產的農民、牧民、漁業養殖者和漁民的《農業貿易調整援助計劃（TAA）》，通過現金補貼，彌補受影響的農民、牧民、漁業養殖者和漁民在經濟收入方面的損失；通過提供技術援助，使受到進口沖擊的初級農產品生產者有能力調整其產品結構和規模，提高產品質量和技術含量，增強其產品的競爭能力。在投資方面，美國即將通過的《外商投資與國家安全法案》（FINSA)則對外資進入美國予以全方位的要求和限制。對外資并購涉及的國家安全問題，不僅包括傳統的“國防安全”，還包括所有“如遭到破壞或被外國人控制會對美國國家安全造成威脅的系統和資產”，甚至外資并購如果威脅到美國在關鍵技術領域的世界領先地位，或影響美國的本土就業，都將被視為威脅國家安全。此外，美國的監管機構規定，外國資本持股美國企業高于10%的必須經由“外國投資委員會”（CFIUS）審查，而且使用一套幾乎完全不透明和主觀的標準來確定外資并購是否影響美國國家安全，以致在現實中外資并購的交易都控制在10%以內。這些為今后如何加強對我國農業的支持保護以及如何加強對外商投資我國農業的監管提供了有益的借鑒。

(作者單位：張海森，對外經濟貿易大學國際經濟研究院；宋士博，對外經濟貿易大學金融學院)