ＷＴＯ國際貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展

李　浩　鄭安明

外來物種入侵會(huì)對一個(gè)國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)及自然環(huán)境造成毀滅性破壞，因此，必須從加強(qiáng)法律法規(guī)修訂、機(jī)構(gòu)和體制建設(shè)，對公眾進(jìn)行教育引導(dǎo)、強(qiáng)化口岸檢驗(yàn)檢疫、加強(qiáng)國際交流與合作等內(nèi)外兩方面制定管理策略。

近年來，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，外來生物入侵現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，生物入侵帶來的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、生物安全等問題日益突出，引起了世界各國的普遍關(guān)注。我國目前正處于對外貿(mào)易和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)蓬勃發(fā)展的時(shí)期，外來物種入侵問題也越來越嚴(yán)重，但我國在防控策略上與發(fā)達(dá)國家相比尚有較大差距。美歐等發(fā)達(dá)國家在防控生物入侵方面已積累了不少成功的經(jīng)驗(yàn)，對其防控管理策略加以研究，可以為我國有效防控生物入侵提供有益的借鑒。

美國全方位應(yīng)對外來生物入侵的管理策略

美國外來生物入侵現(xiàn)狀

生物入侵是導(dǎo)致美國生物多樣性喪失的兩個(gè)主要原因之一，僅次于生態(tài)環(huán)境破壞，根據(jù)研究預(yù)測，在不久之后將變成最主要的原因。以前，由于對入侵植物被引進(jìn)并遍布美國的情況沒有足夠的注意，使很多國家景觀的完整性和經(jīng)濟(jì)等都受到了嚴(yán)重的威脅。例如在夏威夷群島，幾種熱帶和亞熱帶野草入侵到島上以后，造成本地物種大量死亡而外來雜草迅速繁殖。美國每年由于入侵物種影響而造成的經(jīng)濟(jì)損失估計(jì)達(dá)1370億美元。有統(tǒng)計(jì)資料表明，美國本地已有1880個(gè)物種滅絕，其中49%為生物入侵所造成。

美國對外來物種的管理措施

在保護(hù)生物安全方面，美國走在世界各國的前列，其手段和措施主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1．不斷完善法律法規(guī)。自幾十年前美國眾議院通過“加強(qiáng)監(jiān)控可能夾帶外來物種交通工具”的議案起，美國至今已相繼頒布了諸多控制外來生物入侵的法案，如植物檢疫法、動(dòng)物損失控制法、聯(lián)邦植物去蟲法、國家環(huán)境政策法、瀕危物種保護(hù)法和聯(lián)邦雜草防治法等。

1990年，美國第101屆國會(huì)通過了《外來有害水生生物預(yù)防與控制法》(簡稱NSNPCA)，它是第一部美國國內(nèi)關(guān)于外來物種通過船只壓倉水侵入問題的法律，在美國外來物種入侵的立法上具有深遠(yuǎn)的意義。

1996年，美國第104屆國會(huì)通過了《國家入侵物種法》(簡稱NISA) 。這部法律補(bǔ)充并再一次認(rèn)可了《外來有害水生生物預(yù)防與控制法》，通過對船只壓倉水的管理，防止外來物種在美國水域的引入和傳播。該法把壓倉水的管理范圍擴(kuò)大至美國的所有水域。

此后，美國政府又制定了《入侵植物管理國家策略》，該項(xiàng)國家策略提出了三項(xiàng)國家目標(biāo)，即入侵物種的預(yù)防、控制和本地種的恢復(fù)。

2．強(qiáng)化統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)。美國聯(lián)邦政府責(zé)成美國農(nóng)業(yè)部牽頭統(tǒng)一管理外來入侵物種，并組建了由總統(tǒng)掛職的國家外來入侵物種委員會(huì)，要求各部門加強(qiáng)分工協(xié)作，在各自職責(zé)和權(quán)力范圍開展積極有效的行動(dòng)。

3．個(gè)人責(zé)任得以明確。如1990年《外來有害水生生物預(yù)防與控制法》規(guī)定，民事責(zé)任方面，對違反壓倉水處理規(guī)定的將進(jìn)行民事處罰，處以最高限額不超過25000美元的罰款。對蓄意違反處置壓倉水規(guī)定的行為處以刑事處罰，所應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任被列入重罪范圍。

4．強(qiáng)調(diào)公眾參與。如1996年美國《國家入侵物種法》規(guī)定：“為民眾提供關(guān)于防止有害水生生物入侵的方法，以及對民眾進(jìn)行相關(guān)知識和防范計(jì)劃實(shí)施的教育，并為此提供專門撥款，使防治活動(dòng)得以順利展開?！?/p>

澳大利亞有針對性地應(yīng)對外來生物入侵策略

澳大利亞是一個(gè)島狀大陸，是世界人口密度最低的國家之一。一方面，由于該國農(nóng)牧業(yè)非常發(fā)達(dá)，故對進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫工作非常重視，另一方面，由于該國進(jìn)出口貿(mào)易主要通過海洋運(yùn)輸途徑進(jìn)行，因此，除了外來疫情及雜草這一世界各國普遍存在的外來物種入侵問題之外，澳大利亞還面臨著通過壓艙水?dāng)y帶的外來海洋物種入侵的巨大威脅。18世紀(jì)以來，澳大利亞引進(jìn)了大量的外來物種，其中包括一部分作為有用物種引進(jìn)的動(dòng)物和植物，但這些物種中有許多己成為危害農(nóng)業(yè)和自然的有害物種。為了防控外來物種入侵，澳大利亞采取了一系列有效措施。

1．法律法規(guī)方面，澳大利亞在動(dòng)植物檢疫方面的法律法規(guī)制定較早，也較完善。1908年，澳大利亞便頒布了《檢疫法》，后又根據(jù)該法，頒布了《檢疫(一般)條例》、《檢疫(動(dòng)物)條例》、《檢疫( 植物 ) 條例》三個(gè)條例，自1935年發(fā)布第一個(gè)植物檢疫條例施行至今，其間已經(jīng)歷了31個(gè)條例的修訂。

1991年，為加強(qiáng)對海洋有害物種引進(jìn)的管理，澳大利亞檢疫檢驗(yàn)局(AQIS)發(fā)布了《壓艙水指南》，這是世界上第一部強(qiáng)制執(zhí)行的壓艙水管理方面的法規(guī)性文件。

1996年，澳大利亞制定了《澳大利亞生物多樣性保護(hù)國家策略》，在該國家策略中，制定了如何對外來物種的現(xiàn)實(shí)影響和潛在影響進(jìn)行評價(jià)的研究計(jì)劃，指出需要建立控制和消除外來物種的生物學(xué)和其他方法，并最大限度地減小外來物種引進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)。

1997年，澳大利亞和新西蘭共同發(fā)布了《國家雜草策略》，提出了“雜草風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)系統(tǒng)”，對引進(jìn)的外來植物在野外建立種群的風(fēng)險(xiǎn)、可能產(chǎn)生的影響以及控制和消除的可能性作了評估。

2．檢疫檢驗(yàn)管理體制和機(jī)構(gòu)建設(shè)上，澳大利亞農(nóng)林部及其所屬檢疫檢驗(yàn)局（AQIS）統(tǒng)一管理澳大利亞進(jìn)出境人員、動(dòng)植物及其產(chǎn)品、食品、交通工具、郵包、行李的檢疫和檢驗(yàn)工作，并負(fù)責(zé)制定進(jìn)出境動(dòng)植物及其產(chǎn)品的檢疫政策及出口食品的檢驗(yàn)政策，但不負(fù)責(zé)衛(wèi)生檢疫政策的制定工作，衛(wèi)生檢疫政策由衛(wèi)生部制定，由農(nóng)林部 AQIS 負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

3．在資金投入、科研、公眾宣傳等方面，澳大利亞檢疫和監(jiān)測部門從2001--2004年總共投入2.8億美元，來加強(qiáng)邊境檢疫檢驗(yàn)，確保本國農(nóng)林業(yè)免受外來生物的影響。

4．在對公眾進(jìn)行外來生物入侵的宣傳和教育上，澳大利亞認(rèn)為公眾參與對于外來生物入侵的防治具有重要作用，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)公眾的積極性，提高公眾的防范和參與意識。并在實(shí)際上采取措施提高公眾對外來有害生物的認(rèn)識，如發(fā)行關(guān)于生物入侵的科普性材料，在有關(guān)檢驗(yàn)檢疫、生物引種、交通運(yùn)輸、國際貿(mào)易、旅游等重點(diǎn)行業(yè)中，進(jìn)行有針對性的宣傳教育等。

根據(jù)國情，我國防控生物入侵應(yīng)該采取的策略

加快法制進(jìn)程，完善法律體系，實(shí)現(xiàn)依法管理

由于我國目前還沒有針對外來入侵物種的專項(xiàng)法規(guī)或條例，亦沒有建立起完備的外來入侵物種控制體系，對于外來入侵物種的早期預(yù)測、監(jiān)測及早期控制和迅速反應(yīng)，都沒有給予充分重視。因此在我國的生態(tài)環(huán)境和生物多樣性面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)的今天，建立完善的法律體系是有效防控外來物種的首要任務(wù)。首先要修正立法目的，制定防控生物入侵的專門性法律，要從國家戰(zhàn)略的高度對現(xiàn)有法律法規(guī)體系進(jìn)行全面評估，并在此基礎(chǔ)上，通過專門性立法來擴(kuò)大調(diào)整范圍，對管理的對象、權(quán)利與責(zé)任等問題做出明確規(guī)定；其次要建立和完善外來物種管理過程中的責(zé)任追究機(jī)制，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償。涉及對象不僅包括有關(guān)國家工作人員，還包括一些高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的從業(yè)人員（如水產(chǎn)養(yǎng)殖、園藝等行業(yè)），以及特定商品貿(mào)易者、貨物運(yùn)輸?shù)奶囟▓F(tuán)體、寵物零售商等。

加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和體制建設(shè)，促進(jìn)各職能部門行動(dòng)協(xié)調(diào)

外來入侵物種的管理是政府一項(xiàng)長期的任務(wù)，涉及到多個(gè)環(huán)節(jié)和諸多部門，這方面我們可以借鑒美國的做法，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理與部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，中央監(jiān)管與地方管理相結(jié)合，政府監(jiān)管與公眾監(jiān)督相結(jié)合的原則，進(jìn)一步明確各部門的權(quán)限劃分和相應(yīng)的職責(zé)，并通過一定的組織方式在環(huán)保、檢驗(yàn)檢疫、農(nóng)、林、牧、漁、海洋、衛(wèi)生等多部門之間建立合作協(xié)調(diào)的機(jī)制，以共同實(shí)現(xiàn)對外來入侵物種的有效管理。

加強(qiáng)教育引導(dǎo)，提高公眾防范意識

生物入侵問題涉及社會(huì)各領(lǐng)域,僅靠國家、政府的力量不可能面面俱到，而需要全社會(huì)共同努力，通過提高全民防控意識，使全社會(huì)成員參與到防止生物入侵的行動(dòng)中來?，F(xiàn)實(shí)生活中，如果公眾能夠意識到由于自己無意間從國外帶回的水果可能攜帶危險(xiǎn)害蟲，如地中海實(shí)蠅，它有可能引發(fā)我國整個(gè)水果產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重?fù)p失，從而避免自己的無意識行為的話，生物入侵發(fā)生的概率會(huì)大為減少。因此，加強(qiáng)科普宣傳、培養(yǎng)全民預(yù)防生物入侵的意識是十分重要的。

強(qiáng)化口岸檢驗(yàn)檢疫，構(gòu)筑天然屏障

口岸檢疫作為控制生物入侵的最初手段，在國際一系列檢疫協(xié)定中最早得以規(guī)定。實(shí)踐證明，檢疫制度是抵御生物入侵的重要手段之一，特別是對于無意引進(jìn)而言，無疑是一道有效的安全屏障。隨著國際貿(mào)易的日益頻繁，通過進(jìn)出境貨物及其裝載容器、船舶、交通工具傳帶有害生物的風(fēng)險(xiǎn)愈來愈高，因而強(qiáng)化檢疫與邊境控制手段對有效阻止生物入侵起著決定性作用。具體來說要進(jìn)一步完善檢驗(yàn)檢疫配套法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系及各項(xiàng)工作制度建設(shè)，不斷加強(qiáng)信息收集、分析，構(gòu)建國內(nèi)外有害生物信息網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化疫情意識，加大檢疫執(zhí)法力度，嚴(yán)把國門。

加強(qiáng)科研工作，提高防控技術(shù)水平

科研水平的提高是我國防治外來物種入侵的技術(shù)保障。目前當(dāng)務(wù)之急一是要強(qiáng)化基礎(chǔ)建設(shè)，建立控制外來物種技術(shù)支持基地；二是要加強(qiáng)檢驗(yàn)、監(jiān)測和檢疫處理新技術(shù)研究；三是要加強(qiáng)有害生物的生物學(xué)、生態(tài)學(xué)、毒理學(xué)研究。通過研究，為外來入侵物種管理政策的制修訂提供科學(xué)依據(jù)，提高政策制定的及時(shí)性和科學(xué)性以及管理的有效性。

加強(qiáng)國際交流與合作

由于生態(tài)系統(tǒng)和自然資源可以跨越國界，對于外來物種入侵，一個(gè)國家孤立的行動(dòng)通常無法控制所有外來物種入侵的行為，合作與交流是任何國家在外來物種入侵管理上都不可忽略的重要內(nèi)容。我國幅員遼闊，與許多國家接壤，且隨著我國與其他國家的經(jīng)濟(jì)往來不斷擴(kuò)大，人員往來不斷頻繁，加強(qiáng)入侵物種管理上的國際合作與交流不僅十分必要，而且越來越迫切。

（作者單位：常州檢驗(yàn)檢疫局）