從北京到漢旺：財政撥款與災情賽跑

孫　冉　楊正蓮

“現在主要是搶險應急的階段，沒有多少時間讓你按部就班地依常規的程序來做。所以應急預案的主要的方式就是先調撥資金，到一個階段基本結束以后，再對災情進行比較詳細的評估，并對前段時間調撥資金的數量和內容進行重新確認和核定”

5月30日，四川省綿竹市漢旺鎮東方汽輪廠的工廠里，漢旺鎮財政所長鄒敏倚在壘起的大包上打盹。大包里都是各地捐贈的衣服，味道不太好聞。

這里如今是漢旺鎮的抗震救災物資配送中心，漢旺鎮臨時財政所就在不遠的帳篷里?？吹接腥诉M來，鄒敏警惕地一骨碌翻起身。這個中年婦女背著一只棕色挎包，手里還捏著大把的單據。沒人會想到，這個不起眼的挎包里裝的就是全鎮人的救命錢。

地震后，漢旺鎮政府的樓倒了，80多名公務員死17人，另有7個躺在醫院里。財政所本來4個干部，地震帶走了 2個人。如今，就剩下所長鄒敏和會計李傳偉。

錢領回來時，棕色挎包塞得鼓鼓的，鄒敏每隔一會兒就打開數數，總擔心會少幾捆

5月12日，14：28以后，漢旺鎮財政所里的所有財產和重要票據都埋在廢墟下。

地震那天，鎮政府的工作人員正在開會，很多人沒跑出來，鄒敏跑出來了，但被磚頭傷了頭部，簡單包扎后，她就開始搶救傷員，并組織發放救災物。

震后三天，所有通信中斷，無電無水無氣，靠社會力量送來的食物只夠分給老百姓。

一直到18日，所有人都在忙著救人。鄒敏和解放軍一起在廢墟上挖人，覺也沒得睡，吃礦泉水泡方便面。

后來財政撥款到了，據鄒敏說是綿竹市長給漢旺鎮劃撥了660萬財政資金，暫存在綿竹財政局。

此時綿竹市內也呈癱瘓狀態，銀行大樓都倒了。鄒敏只能將現金背回來，但她又不敢一次性都領回來。每次領錢都要交報告，并需要經過6人依次審查：漢旺鎮書記、綿竹市長、綿竹指揮部負責人、綿竹市財政局局長、最后是鄒敏和會計李傳偉的紅手印。

18日，她和會計及司機去到綿竹財政局，背回來3萬。錢用塑料布一包就塞在了她的棕色挎包里。

鄒敏先去買了基本的辦公用品，“必須先恢復工作，救災工作才能繼續”。剩下一點錢她拿去給前來救災的消防官兵的伙食費用。

20日，她又去領了20萬，需要買保險柜，而且是兩個，一個裝財政資金，一個裝民政資金。此外還需要買電腦，打印機、復印機。此前，因為大量東西需要打印，她不得不一次次跑綿竹財政局。

省下的錢她大部分要給百姓買防雨布。因為所有漢旺人都無家可歸，帳篷遠遠不夠，有了防雨布就能搭個最簡易的屋蓬。

防雨布已經從兩三塊一米飛漲到了十五六塊一米，而且四川已經買不到了，得到廣東進貨，光買防雨布，鄒敏就陸續花了上百萬。

22日，領取11萬，用來買防雨布。

23日，領取20萬，還是用來買防雨布。

直到26日，她才領了1萬，用來給東汽這邊所有前來支援的人員開火做飯，這是他們地震兩周后頭一次吃上熱飯。

27日，領取40萬，用來建筑擋土墻——為了抵擋山洪而造的一種保護措施。

28日，領取20萬，依然用來買防雨布。

30日，領取30萬，用來恢復漢旺鎮的天然氣。

上述內容密密麻麻記錄在鄒敏的賬本上。正面是財政資金，背后則是民政資金。

震后，綿竹市民政局陸續給了鄒敏1830萬元，用于死亡家屬每人5000元撫慰金的發放，以及災民每人每天1 0元補助和一斤成品糧的保障。

把錢領回來的時候，鄒敏的棕色挎包塞得鼓鼓的，每隔一會兒她就打開數下捆數，總擔心會少幾捆。

為避免夜長夢多，她總是領了錢就立即用來購置必需品，剩下的錢她會放到保險柜里。有人24小時在旁邊值班。帳篷外有解放軍把守。

19日，她用一天的時間發放完所有撫慰金，并通過各鄉財政員交到每戶災民手中，簽字畫押。

鄒敏的棕色挎包里塞滿了各種票據，“雖然現在是特殊時期，也得把記賬制度建立起來。”她說。前幾天因為還沒有票據，她還打了一堆白條，全部放在信封里，沒有時間去補。

每天，鄒敏要和無數人打交道，解放軍、老百姓、商販、政府。她每天簽賬單到手軟。

同事戲稱，鄒敏的包就是流動的政府金庫。一個普通的農村婦女，包里裝著使漢旺死城恢復運轉的動力。

綿竹市:財政局職工們干了一輩子財政，從未經手過現金，但這次他們經常要清點幾千萬現鈔

地震剛剛發生后，綿竹財政局局長周毅驅車到漢旺鎮，發現漢旺的房屋盡毀。他立即趕到成都向四川省政府匯報，此時已無人接待。他又趕到四川省財政廳，向幾位廳長匯報。之后他火速趕回綿竹帶領所有職工下去救人。

僅憑人抬手挖，財政局就救活16人，此時已是13日早晨8點。周毅感到救援離不開資金，他想調動綿竹財政局的財政資金，但綿竹所有銀行都關門，想拿都拿不出來。最后幾經周折，他向綿竹唯一還能運轉的金融機構農村信用社求助，借了485萬。

錢在離綿竹最近的德陽市，財政局幾位領導跟隨運鈔車把錢押了回來。那時還住在帳蓬里，幾大箱現鈔就這么放在里面，門口4個荷槍實彈的武警守在帳篷外。到了夜間，確定無人再來領款，就把賑災金放到武裝部的武器庫保管。

財政局的職工們干了一輩子財政，從未經手過現金。但這次他們經常要清點幾千萬現鈔。

所幸的是綿竹治安并未出現問題。

首批急救款迅速交給包括漢旺在內的受災20個鄉鎮，平均每個鄉鎮撥款25萬。每個鄉鎮都均由財政所幾個主要負責人直接過來拿錢。這些錢主要用來做兩件事：確保搜救人員救人，和購買急需的救災物資。

5月14日，四川省財政廳的賑災款陸續到達綿竹市財政局賬戶，第一筆金額為4000萬；16日，到賬金額30 90萬；這批錢用完之后，17日綿竹財政局又向四川省財政廳要求撥款3000萬。周毅很清楚地記得，下午4點他打的電話，晚上8點錢就到賬了。到賬的錢是6401萬，遠超他的申請數額。

24日，綿竹市財政局的本地財政系統恢復正常后，周毅又立刻從市國庫申請調撥了2000萬。

震后至28日，綿竹這個縣級市的財政局，累計收到四川省財政廳撥款28筆，共計金額3.3億；社會捐款(兄弟省市和社會捐款)近1000萬。

周毅已經分不清這些錢是中央撥款還是省里撥款，他只知道這些錢是從上面來的。

周毅將收到的賑災款使用順序列在本子上，依輕重緩急分為7件：

首先是解決災民吃飯的問題，要保證沒有一個災民是挨餓，這是第一位的；

其次是防疫和救治傷員，由于資金到位組織也到位，截至5月30日，綿竹市基本上沒有出現疫情；

第三，確保老百姓有遮風擋雨的簡易住處。綿竹市共有災民有55萬，由于該項資金目前仍然不足，少部分災民到30日為止，還住不上簡易帳篷；

第四，恢復基礎設施建設，包括通水、電、氣和道路等；

第五，做好搶收搶種工作，確保農村恢復生產；

第六，確保國家救災政策的落實，災民每日的糧食供應和死者家屬的補助金要到位；

第七，是保障兩萬外來支援人員的后勤支出，其中部隊有15000多人，其他包括醫療隊和志愿者將近有5000 人。

綿竹市財政款的發放，則由民政局、衛生局等具體負責開展工作的相關機構，以及各災區鄉鎮的財政所負責人提出需求，只要打報告經過領導審核，賑災款可隨時撥付。

面對大量賑災資金，綿竹市發出了《關于切實加強抗震救災資金使用管理的通知》。表示若有濫用賑災資金者，決不姑息。

23日，綿竹市財政局組成督察組進行了一次檢查，走遍每一個鄉鎮和相關單位。檢查后沒有發現違紀現象，但是手續不健全的現象存在。

四川省：第一個消息傳來僅僅幾分鐘，第二個指示隨即而至，再追加民事安置5個億

5月12日地震后僅1小時，四川省財政廳啟動應急預案。

13日凌晨2：00，四川省財政廳下達救災款撥付令，人民銀行金庫已處于24小時隨時撥付的狀態。

13日凌晨2：00，四川省財政廳下達救災款撥付令，人民銀行金庫需24小時隨時待命。

凌晨4：00，綿陽、德陽、阿壩和都江堰四個重災區收到第一筆應急資金，總計4.5億。

凌晨5：00，第二筆1.6億元專項資金被劃撥到了雅安、廣元等10多個非重災區。

首批財政抗震救災款的調撥是根據初步掌握的災情狀況安排的。重災區最多，綿陽、德陽、阿壩各1億，其他地區基本上為兩三千萬。

這筆錢是省級金庫里的救命錢，放在金庫里挺多，可是真正劃撥下去，只是杯水車薪。

13日凌晨，地震后已經12小時。救援部隊在不斷突進，時間分秒流失，救命錢，在與時間賽跑。

“各地受災信息一份份報來，但具體受損情況并不完全清楚，為了應急，我們立即按照抗震指揮部的要求，根據傷亡情況，以及對重災區的情況估算給出前幾筆錢?！彼拇ㄊ∝斦d王一宏副廳長對《中國新聞周刊》說，“第一天調撥資金的用途我們只規定用于應急搶險，具體由一線災區的指揮部根據當地情況安排使用，事后向我們報告。”

13日凌晨稍后，財政廳得到消息，財政部已經決定財政補助5個億，民政安置2個億。

第一個消息傳來僅僅幾分鐘，第二個指示隨即而至。

再追加民政救災專項安置5個億。

正式通知要稍晚一點。13日白天，中央財政部的救急錢及時到賬——累計金額12億。

這筆賑災款由四川省財政廳與民政廳共同管理和分配。財政廳負責調度資金，民政廳負責安排規劃。然后按照程序審批后下達。

截至5月29日中午12：00，四川省財政廳共收到中央財政的專項資金45.33億元，各類捐款19.11億元。

各級財政向災區撥出的賑災款為60.95億元，其中省財政廳調撥45.13億元，市縣財政調撥15.82億元。

財政廳的抗震救災快速撥款機制一直運轉到現在，從省金庫到市金庫到縣金庫，資金到賬時間只需要兩小時。平時按正常程序走，調撥轉賬，大概需要一天。

財政廳的錢撥下去后，按照財政體制分級管理的原則，監管責任自然而然落到了當地政府部門。

為了保障資金合理使用，財政廳每天和受災地區的財政部門保持專線聯系，關注資金使用動態。

四川省財政廳表示，將選擇適當時機，與審計、監督部門一道對救災資金的使用情況進行徹底的檢查。

每天中午12點和下午3點、6點，所有的數據必須集中統計一次，然后匯總到四川省政府，最遲到每晚6點半，每日救災資金使用情況就已經匯總到救災總指揮部。

王一宏副廳長說，“現在主要是搶險應急的階段，這個階段的主要特點就是時間緊，任務急，沒有多少時間讓你按部就班地按照常規的程序來做。所以應急預案的主要方式就是先調撥資金，然后到一個階段基本結束以后，再對災情進行比較詳細的評估，并對前段時間調撥資金的數量和內容進行重新確認和核定。這之后，才真正能夠明確前一階段對那個地區應該給多少錢，什么錢。我們現在剛剛進入評估的階段。多退少補，不該給的錢堅決不給。”

目前四川省財政廳正在評估，地震對四川財政的影響，一個初步的靜態的預測是，地方財政收入將減少100億左右，相當于全省財政一個月的收入。為了拿出財政資金救災，省級機關和非災區的行政費用已經在開始大幅度壓縮，至少減少1 0%。王一宏副廳長說。諸如一些不必要的會議、一般性的考察培訓、購置車輛等費用都取消了。“我們必須勒緊褲腰帶生活了，先緊著救命。”

而綿竹市財政局的周毅和同事們的初步估計是，僅綿竹市損失就達到1367億。

中國人民銀行開啟“綠色通道”，兩小時內撥款就可以到達災區用款單位專門賬戶

2008年5月12日下午16時，財政部辦公樓6樓會議室，正在召開財政部黨組會議的財政部黨組書記、部長謝旭人被通知隨國務院總理溫家寶趕赴四川地震災區。一個半小時后，部長謝旭人搭乘總理專機從北京出發。財政部的抗震救災工作正式啟動。

5月12日22時30分，財政部黨組副書記、副部長廖曉軍主持召開部長辦公會議，決定啟動財政一級應急預案，成立財政應急保障政策協調小組。

“急事急辦，特事特辦”的工作原則，是廖曉軍主持召開的這個部長辦公會議的一項重要內容，也是財政應急保障預案的核心原則。

根據該原則，此次抗震救災撥款流程打破常規，財政部國庫司見到用錢單位的撥款申請單后，立即通知中國人民銀行開啟“綠色通道”，兩個小時之內撥款就可以到達災區用款單位專門賬戶。與常態下的撥款流程需要各級審查，“十天半個月才能到賬”的速度相比，此次撥款速度堪與人的生命極限競爭。

撥款速度提升的背后，是手續簡化和靈活處理。據悉，在這次抗震救災財政撥款的過程中，只要見到用款單位處長及以上級別領導簽字的撥款申請單，財政部國庫司就可以安排撥款。而一般情況下，往往需要對方部長級別的領導簽字才有效。

與此同時，撥款審批監管程序與平時無異。財政部表示，為加強資金安全管理，事前、事中、事后都對每筆款項的流程保持密切跟蹤。此外，財政部還于5月22日發出緊急通知，要求各級財政部門加強抗震救災資金物資監管。而日前審計署進駐四川省民政廳等單位審計救災款物的舉措，對于財政系統的資金監管無疑也有借鑒意義。

5月12日晚，財政部緊急下撥四川地震救災第一筆資金7億元。其中，經四川省財政廳和國務院抗震救災總指揮部緊急評估協商之后，綜合財力補助資金5億元劃歸四川省財政廳賬戶做應急使用，統籌用于各方面搶險救災工作。民政部申請下撥中央自然災害生活補助資金2億元，用于受災群眾緊急轉移安置，經國務院抗震救災總指揮部批準之后，財政部國庫司當日劃撥了第一筆用于生活補助的抗震救災資金2億元。

截至6月1日12時，各級政府共投入抗震救災資金226.09億元，其中中央財政投入182.98億元，地方財政投入43.11億元。這些資金主要用于災區生活補助、醫療救助、衛生應急防疫、特大防汛、小型病險水庫除險加固、教育救災、廣播電視系統受損設備修復、基礎設施搶修等抗震救災的各個方面，財政部在此過程中則需要與國務院抗震救災總指揮部工作組所有小組協調合作。

有專家估計，整個災后重建資金可能在2000億至3000億元之間

《中國新聞周刊》從財政部獲知，抗震救災工作開展伊始，財政部相關部門就已經開始研究支持災后重建的財政政策措施，對于可預見的支出則盡早安排、及時撥付。隨著抗震救災工作進入第二階段，謝旭人在5月16日下午回到北京之后，根據災民數量和受災程度等各項對于地震災害的總體評估，財政部提議安排250億元加大抗震救災資金投入。

財政部新聞處處長呂志勝表示，財政部曾經主動向國務院提議中央財政今年安排700億元建立災后恢復重建基金。

已經公開的報道顯示，在5月20日舉行的“中國經濟50人論壇”內部緊急會議上，與會專家鑒于汶川地震和唐山地震之間的制度背景之不同，認為處在市場經濟背景下的汶川地震初期搶救階段主要由政府負擔，而一年之后的建設階段將逐步轉向政府與市場機制相結合。有專家估計，整個災后重建資金可能在2000億至3000億元之間。

資料顯示，1976年7月28日發生的7.8級唐山地震直接經濟損失54億元，國家撥款43億元，當年中國的 GDP較1975年2997.3億元GDP負增長1.6%。

經過30多年的發展，2007年中國財政收入達51304億元，2008年4月10日國家統計局初步核實，2007年GDP現價總量為249530億元，大約是唐山大地震前1975年GDP的83倍。