紅十字會：在災難中學習管理

蔣明倬　周麗娜

在公民組織相對不足的中國，面對突如其來的巨大災害，在救災、救護、救援方面最具經(jīng)驗的中國紅十字會，因各種壓力集中于一身，而顯示出某種程度的措手不及。在物流和信息極其發(fā)達的今天，四川紅十字會還是以極其傳統(tǒng)的救援機制，讓沒有記錄或記錄不明的物資發(fā)放方式維持了整整10天

5月19日，大地震后一周。四川省紅十字會大半工作人員在工作中累昏倒過。

全國大量的救災捐贈物資涌向四川紅十字會，積壓在成都火車東站。紅十字會常規(guī)的組織系統(tǒng)已經(jīng)失靈——面對突如其來的災害，在救災、救護、救援方面最具經(jīng)驗的紅十字會也顯得措手不及。

社會自發(fā)的志愿者雖然數(shù)量巨大，但身份得不到認可，拿不到物資去分發(fā)

“整個樓都在擰著勁地晃，所有工作人員都嚇得跑下了樓”。地震發(fā)生后，四川省紅十字會常務副會長張波，幾乎在半小時內(nèi)就跑去省政府，問他們對于救災工作的安排。他也幾乎是同一時間聯(lián)系上中國紅十字總會，要求開始發(fā)放備災倉庫物資。

中國紅十字會在全國有6個備災倉庫，全是上世紀90年代初國際援建的。雖然初步成網(wǎng)，但并不健全。巨災面前，平時儲備的物資遠遠不夠。

這天下午，中國紅十字會總會應急辦主任王平，正在南京指導應急培訓，立即取消第二天去日內(nèi)瓦的安排，乘坐晚上8點多的飛機，回到在北京的辦公室，安排救災工作。

鄰近四川的湖南省紅十字會反應最快，當天下午給四川省紅十字會匯去10萬元基金救災款，會長郭開朗帶領(lǐng)工作組赴災區(qū)。

16點多，中國紅十字總會成都備災救災中心，調(diào)運價值78萬元的棉被、帳篷等救災物資，連夜趕往四川省綿陽市的安縣、北川——通訊和道路已經(jīng)中斷，物資的運送，只能是人能走到哪里，物資就送到哪里。

一個顯而易見的問題是，這么少的物資對于這么大的災難，根本是杯水車薪。

中國紅十字會總會開始從湖北、陜西等臨近四川的省份采購物資，但災區(qū)最緊缺的帳篷，即使工廠三班倒，機器24小時不停轉(zhuǎn)，也滿足不了需求。

5月24日，王平接受《中國新聞周刊》記者采訪，表示正計劃在國際范圍內(nèi)募集帳篷。

另外一個問題也凸顯出來，四川省紅十字會工作人員只有17個；下面市縣的工作人員更少，重災區(qū)之一的綿竹，紅十字會工作人員只有1名。社會自發(fā)的志愿者雖然數(shù)量巨大，但身份得不到認可，拿不到物資去分發(fā)。

人手不夠的問題在中國紅十字會總會也非常嚴重。中國紅十字會總會抗震救災指揮部下設(shè)應急救援組、國際救援組、宣傳籌資組和后勤保障組4個小組。總會招集志愿者加入救災工作，先是給志愿者發(fā)胸牌。

人數(shù)增多，胸牌不夠用，為了便于工作，正式工作人員穿紅十字會的馬甲，社會志愿者穿紅領(lǐng)的白T恤，學生志愿者穿白色短袖T恤。

他們還把一名熟悉整套通關(guān)手續(xù)的退休人員請回來，加入救災隊伍。

在這種特殊情況下。先登記再領(lǐng)取物資的方法，在現(xiàn)實中根本沒有可行性

由于某些制度原因，在這次抗震救災中，除政府外，紅十字會成為最為龐大的捐贈渠道，而沒有其他相應的更多的公民組織來分流捐贈壓力。因此大地震后一周，四川省紅十字會最頭痛的問題，是如何分配這些洶涌而來的救災物資。

5月15日前，鐵路集中運送救援部隊、救援用的大型機械、車輛等，只有少量車皮運送帳篷。

飛機能運輸?shù)奈镔Y有限，救援物資主要通過公路運往四川。四川省紅十字會獲得的物資主要是現(xiàn)場捐贈，其中食物和水占大多數(shù)。

“前3天里，我們能調(diào)集的物資都直接送往災區(qū)，能送到哪里就送到哪里，因為任何一個地方物資都是極度缺乏的。”張波說。

在這種特殊情況下，先登記再領(lǐng)取物資的方法，在現(xiàn)實中根本沒有可行性，“常常是把東西卸到一個接收點，車就立刻回來，接著運下一批物資，反正都是給受災百姓的。”四川省紅十字會應急救護培訓中心主任于建瑋說。

這種無序但高效的物資運送，在最初的幾天里是各個組織包括地方政府都采用的，雖然理論上違規(guī)，甚至讓很多從未親歷災區(qū)的人難以理解，卻行之有效。

但隨著由救援向災民安置的階段性轉(zhuǎn)變，這種粗放的方式弊端日顯。

從15日開始，國內(nèi)救援物資，通過飛機、火車、汽車配災中心等各種途徑鋪天蓋地涌向四川。四川省紅十字會短期內(nèi)有大批物資抵達。

一些地方滿足要求。還源源不斷地運過去，一些地方雖嚴重短缺，卻沒有得到補給

這些抵達的物資，并沒有提前告知，還有很多是匿名捐贈，到達的物資也沒有注明明確的類別、擬捐贈地。所有物資要在短時間內(nèi)通過成都周轉(zhuǎn)至其他各地，對于災區(qū)物資信息的掌握不靈，加上人員大量缺乏，只能靠一些沒有救災經(jīng)驗的志愿者在貨場做聯(lián)絡人，大量物資滯留在火車東站。

“民政廳、商務廳、衛(wèi)生廳的物資到了，很快就運走了。紅十字會的物資運出非常慢，我們只好每天不停地催他們。”火車東站辦公室主任王益生說。

“不同種類的東西最后都堆在地上，按堆兒來分，發(fā)到哪里去只能靠志愿者一拍腦袋決定。”于建瑋對于這種無序狀態(tài)也束手無策。

“那幾天，不斷有工作人員累得昏倒過去，沒有任何人睡過一個整覺，只要火車站一給我們打電話，我們就都頭疼死。”張波回憶說。

信息不暢，也造成了物資調(diào)配的混亂。在受災最嚴重的幾個市縣，有些地方，食品和水已經(jīng)能滿足要求，但還源源不斷地運過去，而另外一些地方，雖然嚴重短缺，卻沒有得到補給。

四川紅十字會調(diào)往災區(qū)的物資，可能分發(fā)給各地直接設(shè)立的物資分發(fā)站，也可能直接放到當?shù)卣木仍行摹邮照邲]有回執(zhí)，這些物資到底流向哪里是沒法知道的。他們也無法通過什么渠道來了解各地物資配備的情況。

徹夜未眠，開發(fā)出一整套物流體系軟件

張波和于建瑋，漸漸意識到常規(guī)的工作方法根本不可能解決這些問題，而處理這些問題必需的兩個條件，是有經(jīng)驗的現(xiàn)場指揮者和高效的物流管理系統(tǒng)。

跟中國紅十字總會溝通后，中國紅十字總會從各地紅十字會調(diào)派15個工作人員，“全部都是有救災經(jīng)驗的精兵強將。”

于建瑋又聯(lián)系西南交通大學物流學院院長張錦，希望他們能提供幫助。19日中午接到電話，下午張錦就帶幾個博士生過去了解情況，晚上張錦和22個研究生徹夜未眠，開發(fā)出一整套物流體系軟件。

在第二天的實際操作中，他們所設(shè)計的流程遭到實際工作人員的反對，“他們認為連搬物資都來不及，哪里有時間填表。他們也認為這樣做是干預他們的決策權(quán)。”張錦說。

張錦對系統(tǒng)做了一定調(diào)整，派自己的學生去機場、火車東站和配災中心幫助統(tǒng)計信息，“他們做基本信息的收集，收集以后就通過電話通知我們，我們再錄入到系統(tǒng)里面。”

“20日晚上，我依然覺得壓力非常大。現(xiàn)場志愿者都沒有訓練，不怎么配合。21日上午，所有采集信息的表格分發(fā)下去，開始按照規(guī)范進行。22日效果就已經(jīng)非常好了。”

此時距離地震發(fā)生已經(jīng)10天。

現(xiàn)在通過張錦設(shè)計的系統(tǒng)，可以查詢到捐贈方、接收地區(qū)和接收人、物資類型和數(shù)量、物資的押運人、承運人……一目了然，并且可以通過物資類別、收貨地等多種途徑檢索信息。這套系統(tǒng)現(xiàn)在還只是單機版，不能實現(xiàn)線上查詢，但已經(jīng)是紅十字會系統(tǒng)內(nèi)最完善的物流信息系統(tǒng)。

目前，中國紅十字總會所獲得的物資捐贈，是通過13張表格來體現(xiàn)的。這種紙質(zhì)表格，使用和查閱并不方便。

“這些和過去沒有遇到過這么大的災難有一定關(guān)系，但也反映了過去管理體制的不完善。”張錦說。

應該有一個體系化的應急機制

張錦在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即使紅十字會建立起自己的物流調(diào)配系統(tǒng)，在系統(tǒng)內(nèi)能實現(xiàn)優(yōu)化配置，但真正要提高效率，科學管理，和其他部門的信息共享和聯(lián)動也是非常必要的。

而目前并沒有這樣的機制。

“雖然每個部門都有自己的應急預案。在災難發(fā)生時，也都聲稱啟動了應急預案，但在現(xiàn)實里呈現(xiàn)更多的是無序狀態(tài)。”于建瑋在擔任四川省紅十字會應急救護培訓中心主任的同時，還是西南交通大學的教授，一直在關(guān)注應急體系問題。

不僅僅是在物資調(diào)配，甚至在救援、災民安置、災后重建等都要面臨這個問題，政府各個部門間的協(xié)作、政府與紅十字會等民間組織的協(xié)作、紅十字會內(nèi)部的協(xié)作……都應該有一個體系化的應急機制。

中國紅十字會進入救災總指揮部，這是第一次。巨災面前，紅十字會和部委的協(xié)作也是新的挑戰(zhàn)。

中國紅十字會總會常務副會長江亦曼在內(nèi)部會議上說，總會在救災、重建工作中，要主動與外交部協(xié)調(diào)溝通國際救援工作，與民政部溝通協(xié)調(diào)有關(guān)群眾生活和恢復重建工作，主動向衛(wèi)生部報告總會醫(yī)療救助隊、心理救援隊派出情況和準備派出計劃，力爭在總體安排下開展工作。

臺胞捐錢要聯(lián)系國臺辦，臺灣運輸捐贈物資要聯(lián)系民航局，臺灣醫(yī)療隊過來要聯(lián)系衛(wèi)生部，中國紅十字會總會聯(lián)絡部臺港澳事務處工作人員莊嘉，每天忙得不可開交，手里還接著電話，就有同事過來催：“快點，我這邊電話沒掛，等著呢。”

“一線所呈現(xiàn)出來的混亂狀態(tài)，只是平時就存在的管理問題和各種矛盾的集中顯現(xiàn)。”于建瑋說。

“這次非常多的組織和個人給我們電話要求參與救災，尤其是一些國外救援機構(gòu)。災難一發(fā)生，無國界醫(yī)生、香港、韓國和歐洲等很多組織要求參與救援，但到底跟什么部門協(xié)調(diào)，走什么樣的程序，之前都沒有處理過。”于建瑋認為，如果一開始就有科學的應急方案，這些就根本不會成為問題。