重塑“三農(nóng)”改革共識

汪　偉

打破城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)勞動力要素的真正自由的流動，把城市和城鎮(zhèn)的文章做好，可以為進(jìn)一步的土地改革辟出空間。

2008年召開的中共十七屆三中全會，距離改革開放出發(fā)時已是30年整，再次將主題聚焦農(nóng)村改革，輿論盼望改革再有新舉措甚久。此時回顧一下“三農(nóng)問題”的由來，也許正當(dāng)其時。

1949年以來的中國農(nóng)業(yè)，可以分為三個時期。

第一個時期是1949年到1978年。1978年的中共十一屆三中全會肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，歷史進(jìn)入第二個時期，直到2006年——這一年中國在全國范圍內(nèi)免除了農(nóng)業(yè)稅。第三個時期即2006年至今。

每個歷史時期都有不同的問題。這些問題推進(jìn)了后來的改革。這些改革是中國改革開放30年重要的組成部分。

1970年代末的“大包干”已經(jīng)被標(biāo)志為改革開放的起點，第二個歷史時期創(chuàng)造出了“三農(nóng)問題”這個著名的詞語，是對中國農(nóng)村在沉重的負(fù)擔(dān)中日益凋敝的最好概括。這種凋敝的農(nóng)村景象在免除農(nóng)業(yè)稅、實行免費義務(wù)教育和加大糧食直補(bǔ)力度之后，已經(jīng)有所復(fù)蘇，但“三農(nóng)問題”作為一個問題，一直延續(xù)到了第三個歷史時期。

問題與共識

三農(nóng)問題最嚴(yán)峻的時刻，就是“三農(nóng)問題”作為一個流行語形成的時刻。那是2000年。李昌平給時任總理朱镕基去信，稱“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險”。那時候溫鐵軍的文章《三農(nóng)問題：世紀(jì)末的反思》在《讀書》雜志上剛發(fā)表不久。

“三農(nóng)問題”此后在政府、學(xué)界和媒體上，也許還在一般的社會道德方面，獲得了前所未有的關(guān)注。這是自1978年“分田到戶”后從來沒有的事。這里有“上書”的傳播效應(yīng)，但根本在于當(dāng)時農(nóng)村的現(xiàn)實困境。此后討論逐漸降溫，則緣于2006年免除了農(nóng)業(yè)稅。

免除不是一步到位的。2000年開始在安徽等地農(nóng)村試點“費改稅”，2002年減免部分稅收，2005年，安徽試點免除農(nóng)業(yè)稅，2006年才在全國范圍內(nèi)免除了農(nóng)業(yè)稅。

在此期間，“三農(nóng)問題”引發(fā)的討論之多，也許是10年內(nèi)任何一個其他的公共議題都不能相比的。這些討論產(chǎn)生了重要的共識。這個共識可以概括為：“三農(nóng)問題的解決之道在三農(nóng)之外”，也即以城市化和工業(yè)化轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口。

國務(wù)院研究室一位副主任在2006年的文章中提到，2004年在城市和城鎮(zhèn)非農(nóng)部門務(wù)工的農(nóng)民人數(shù)在2億以上，而且以每年600萬到800萬的速度增加；農(nóng)村每年因此增加現(xiàn)金收入超過5000億元。張五常認(rèn)為這是“歷史上中國農(nóng)民增收最快的時期”。

另據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，到2007年底，全國城鎮(zhèn)化率為44.94%，比1980年的19.39%提高了25.55個百分點。1997－2007年全國新增各類建設(shè)用地6550.3萬畝，年均新增595.5萬畝，新增建設(shè)用地占用耕地3418.9萬畝，年均占用耕地310.8萬畝。

事實與理論互為映照，顯示出以上共識的解釋力。但共識并不持久。上屆政府任期結(jié)束之前，學(xué)界在如何深化改革的問題上表現(xiàn)出重大的分歧。其中最大的分歧是土地是否應(yīng)該私有化，另一個分歧也許應(yīng)該可以概括為，城市化和工業(yè)化是否應(yīng)有限度？面對中國龐大的農(nóng)村人口，城市和工業(yè)的消化能力到底如何？

這個分歧最終被發(fā)揮為自由主義和“新左派”的爭論。但為爭論戴一個帽子無助于事實和理論的澄清，相反，這也許是眼下“三農(nóng)問題”越談分歧越大的原因之一。

“慎言土地私有”

“三農(nóng)問題”有分歧，主要是各方對中國的農(nóng)地制度有分歧，其基本觀點有兩種，第一種主張所有權(quán)和使用權(quán)分離，傾向于堅持土地為國家和集體所有，同時穩(wěn)定土地的承包經(jīng)營權(quán)，延長土地承包年限；第二種認(rèn)為農(nóng)地不妨私有。

可以看出，所有權(quán)是爭論的焦點。這里先談?wù)勚鲝堔r(nóng)地私有的觀點。

主張農(nóng)地私有的理論出發(fā)點有兩個。一曰效率，二曰公平。

農(nóng)地私有可以提高農(nóng)地的使用效率，這個邏輯容易理解。改革開放30年來，在其他經(jīng)濟(jì)部門已經(jīng)證明，明確產(chǎn)權(quán)是提高效率的有效途徑。土地承包制度是改革開放的起點，通過解放土地使用權(quán)，大大解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。這個經(jīng)驗后來被推行到其他經(jīng)濟(jì)部門。但此后工商業(yè)部門不滿足于承包制，進(jìn)而推動了所有制改革。不管是股份制改革、國退民進(jìn)還是管理層收購，目標(biāo)都是所有權(quán)。這不能不讓人聯(lián)想到，土地作為農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，仍然是國家所有和集體所有的一統(tǒng)天下，似正有再次改革的必要。

但土地的使用效率，到底是私有制下較高，還是公有制下較高，這一點現(xiàn)在仍然有分歧。中國創(chuàng)造了人類歷史上堪稱驚人的城市化和工業(yè)化速度，在西方被目為奇跡，甚至動搖了“華盛頓共識”中對社會主義國家轉(zhuǎn)型模式的預(yù)言；國內(nèi)外都有人想從中發(fā)揮出一套“北京共識”或者“中國經(jīng)驗”來。我們不難看到，這種速度優(yōu)勢，很大程度上正是得益于中國的土地制度。土地、勞動力和資本的投入是工業(yè)化和城市化的血液。農(nóng)地集體所有制使得中國的土地毫無障礙地從農(nóng)民手上轉(zhuǎn)移到政府手上，也即從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到工業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，高速并且代價低廉。

公平也是學(xué)者們倡言農(nóng)地私有的一個理論起點。因為城鄉(xiāng)二元體制，中國的農(nóng)民在各種權(quán)利上處于劣勢。這種情形在社會管理上，以戶籍制度為最，而在經(jīng)濟(jì)上，以土地產(chǎn)權(quán)為最。戶籍制度限制了農(nóng)民的遷徙和工作自由，使他們被排除在許多社會保障制度之外。土地集體所有，土地使用權(quán)和宅基地不得抵押和流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民的主要財產(chǎn)無法資本化，無法利用現(xiàn)代金融來發(fā)展生產(chǎn)，此其一。財產(chǎn)權(quán)的不完整背后是更深刻的政治權(quán)利的不平等。集體作為土地所有權(quán)的主體，是面目含糊的，最后往往被村干部所代表；事實證明，面臨征地一類的涉及到集體中每個人權(quán)益的事件時，虛擬的“集體”不僅無法有效地保障個人的權(quán)益，這種權(quán)益還常常被集體的代言人所出賣。失地農(nóng)民的悲慘處境促使清華大學(xué)的秦暉教授一度力主農(nóng)地私有。他認(rèn)為，正是因為中國農(nóng)民最重要的財產(chǎn)（土地經(jīng)營權(quán)和房屋）依附于集體所有的土地，以至于面臨侵犯時，他們才無法保護(hù)自己。

這種主張很容易引來一個質(zhì)疑。財產(chǎn)私有與私有財產(chǎn)不受侵犯之間不能畫簡單的等號。只有法治的社會才能保證財產(chǎn)（無論產(chǎn)權(quán)性質(zhì)如何）不受侵犯。看到這一點后，秦暉的立場有所調(diào)整；他不再把“土地私有”（也即完整的財產(chǎn)權(quán)）作為保障失地農(nóng)民權(quán)益的充要條件。當(dāng)然，也許仍不失為必要條件。

三農(nóng)問題專家溫鐵軍有一句名言，“慎言土地私有”。這句話的合理之處在于，土地私有問題牽涉太廣，短期內(nèi)難以平息爭議，當(dāng)而務(wù)之急是解決農(nóng)民在遷徙權(quán)和居住權(quán)上的不平等。換句話說，推動戶籍制度的改革一樣迫在眉睫，卻更加現(xiàn)實可行。

“新農(nóng)村”VS.“貧民窟”

談到遷徙與居住的自由，秦暉認(rèn)為，生活在城市，即使是生活在城市中的貧民窟，也是人不可剝奪的權(quán)利之一；而溫鐵軍認(rèn)為，大規(guī)模的貧民窟將導(dǎo)致社會動蕩，是中國應(yīng)該極力避免的事情。

在他們看來，中國城市化的前景有兩種：

第一，允許農(nóng)民自由遷徙和在城市中居住，這將不可避免地導(dǎo)致大規(guī)模的失業(yè)，有可能導(dǎo)致城市社會保障制度破產(chǎn)，許多新增城市人口不得不居住在生活成本較為低廉的城市邊緣，最后形成貧民窟；

第二，維持現(xiàn)有的戶籍制度，無法在城市中就業(yè)的農(nóng)民將自愿或在警察的驅(qū)趕下返回故鄉(xiāng)。

由于第二種前景正是溫鐵軍心目中的選項，他必須要面對如下問題：

什么情況下，在城市中無以為生的農(nóng)民才會自愿返回農(nóng)村？或者換句話說，農(nóng)民返回農(nóng)村又何以為生？

他的答案是：1.維持農(nóng)地集體所有制不變；2.改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，即進(jìn)行“新農(nóng)村建設(shè)”。

溫鐵軍確信，一旦土地私有，農(nóng)村就會發(fā)生土地兼并，農(nóng)民就會失去最后的保障，就會流落到城市，就會失業(yè)，就會形成貧民窟，社會就會發(fā)生動蕩。中國取得的一切成就都將付諸東流。

也就是說，中國社會要想不崩潰，50%以上的人口必須留在農(nóng)村生活。而要把這么多人留在農(nóng)村，就必須給他們土地，必須由政府投資改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施。

這個論證有許多值得推敲的地方。

土地私有是不是一定會導(dǎo)致土地兼并？在1999年的著名文章《三農(nóng)問題：世紀(jì)末的反思》中，溫鐵軍自己說，根據(jù)他對中國歷史的研究，土地私有不僅不會導(dǎo)致土地兼并，而且會抑制土地兼并。這一觀點至今還為主張土地私有的秦暉教授反復(fù)引用，不知溫鐵軍自己為何棄之若敝屣。此其一。

非農(nóng)部門是不是一定無法創(chuàng)造足夠多的工作崗位，容納從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的人口？回顧歷史，工業(yè)革命之前，英國城市化率不到20％，而蒸汽機(jī)發(fā)明以降的200多年里，已經(jīng)將世界一半左右的人口轉(zhuǎn)移到了城市，計算機(jī)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)明在過去20多年內(nèi)推動了全球化，又把數(shù)以億計的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到了工業(yè)部門（其中就包括中國的農(nóng)民工），但溫鐵軍似乎從來沒有將科技進(jìn)步作為就業(yè)問題的一個變量加以適當(dāng)?shù)目紤]。此其二。

溫鐵軍從來沒有說過，但在邏輯上不可缺少的一環(huán)，是要維持現(xiàn)行的戶籍制度。他認(rèn)為農(nóng)民是理性的經(jīng)濟(jì)人，如果在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入不及務(wù)農(nóng)所得，就會自愿回鄉(xiāng)種田。這低估了第二代和第三代農(nóng)民工扎根城市的熱情，甚至無視正在珠三角和長三角發(fā)生的現(xiàn)實。一個20歲的農(nóng)家子弟，從初中畢業(yè)就在外打工，甚至從來沒有種過一壟田，面對失業(yè)，他不再像他的父親那一代民工那樣，自然而然地想要回歸土地和鄉(xiāng)村，他極有可能繼續(xù)留在城市尋找機(jī)會。不借助戶籍制度，如何讓他們回到“新農(nóng)村”？此其三。

期待戶籍制度破冰

有人認(rèn)為，土地私有化應(yīng)該是目下三農(nóng)改革最優(yōu)先的選項；而一說起土地私有化，就大談特談如何有利于推動農(nóng)村金融發(fā)展。這恐怕一廂情愿的想法。如果耕地的用途是特定的，土地的價值就要打折扣，即使法律允許抵押，銀行在對待這種抵押業(yè)務(wù)時，也會非常小心——國有銀行對民營企業(yè)的苛刻，大家都是知道的，如今希望它們對農(nóng)戶大開方便之門，實在是有幼稚之嫌。宅基地和房屋的情況不同，根據(jù)地理位置和建筑情況，價值容易評估，用來開展抵押等金融業(yè)務(wù)，也許更為可行。問題是一旦貸款人無法還款，收房困難。中國農(nóng)民以拆屋打鍋為奇恥大辱，強(qiáng)制執(zhí)行容易激化社會矛盾。

如果農(nóng)地私有，最先發(fā)展起來的農(nóng)村金融業(yè)務(wù)也許是高利貸。因為眼下農(nóng)村有余錢，但是沒有投資目標(biāo)。如果銀行維持低利率，這些余錢也不在乎土地實現(xiàn)價值的周期長。

之所以“慎言土地私有”，除了土地私有問題事關(guān)根本，牽涉面太廣、配套不全而難以驟行外，還有一個原因，即中國經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)的不確定性。

以往宏觀調(diào)控或者金融危機(jī)都會導(dǎo)致工作崗位減少，引起農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。今年上半年政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，下半年又遭遇世界金融市場的危機(jī)，經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻，明年甚至未來幾年的世界經(jīng)濟(jì)都可能要受到影響。這是眼前的事。長遠(yuǎn)來看，經(jīng)濟(jì)有周期，增長有快慢，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口仍然任重道遠(yuǎn)，土地改革不宜也毋須過于激進(jìn)。

在湖北等地出現(xiàn)過和土地有關(guān)的糾紛，根本仍是就業(yè)問題。一些農(nóng)民外出打工，把自己家的地包給其他人耕作，約定一年給原主多少錢糧。這種情形在農(nóng)村十分流行。但碰到經(jīng)濟(jì)不景氣，出門的人找不到工作，就要回家種田，原來承包的人要按合同辦事，堅持不讓，雙方就要發(fā)生沖突。從中可以看出從事低端制造業(yè)的（第一代）農(nóng)民工對土地的依賴性。

從長遠(yuǎn)看來，中國長期接近無限供應(yīng)的就業(yè)形勢終究會逆轉(zhuǎn)。土地制度改革應(yīng)該注意人口結(jié)構(gòu)的根本性轉(zhuǎn)變。

總之，一點結(jié)論是，比土地私有化更切近的需求是重新凝聚改革共識，推動戶籍制度破冰。如今大量農(nóng)民在城市里有固定收入、固定住所、連續(xù)居住多年，為居住地創(chuàng)造了大量社會財富，卻不能成為合法的城市居民。應(yīng)該以保證農(nóng)民的遷徙自由和居住自由為突破口，打破城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)勞動力要素的真正自由的流動，把城市和城鎮(zhèn)的文章做好，為進(jìn)一步的土地改革辟出空間。

當(dāng)然，戶籍制度改革突破堅冰之前，土地制度并非全無改革的空間。我們起碼可以推動《物權(quán)法》的修訂，允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)城市化進(jìn)程。