海關服務外包探索

柏華冰

第三方外包的確能夠擔當起相當重要的責任，能夠迅速集結各種社會資源，能夠彌補政府能力、資金以及人力的不足。

隨著服務外包產業在中國的IT服務、人力資源管理、金融、會計、客戶服務、研發、產品設計等眾多商業領域的推廣在公共事業方面，外包服務近來也開始嶄露頭角，并且與公共服務事業民營化有直接關聯。海關對服務外包的嘗試

服務外包的原意是指企業將生產或經營過程中的某一個或幾個環節交給其他(專門)公司完成。它的核心價值在于能使服務層次不斷提高，服務附加值明顯增大。而這種基于流程創新形成新利潤增長點的模式，恰恰符合了以政府為主體的服務事業的改革目標，那么自然會帶來公共服務事業走向服務外包的發展趨勢，并且在和經濟管理有關的政府部門得以最先推進。

以中國海關為例，我們知道，海關工作總體上可以分為執法性工作和事務性工作兩大類。執法性工作因其代表的國家背景，行使的法律賦權，承擔的行政職能與責任，因此必須由具有國家公務人員身份的海關關員完成。而大量的事務性工作如商品預歸類、單耗核查、監管貨物盤點、價格鑒定、價格核查、手冊報核資料驗核、信息系統的開發維護等，海關都需要投入大量人力、物力，可是這些投入既不能保證質量最優，也不能保證效率最佳，還難以保證投入最經濟，而且這些工作內容所需的專業、中立、高效背景，使得海關聘請第三方進行服務外包成為需要與可能。

因此，所謂海關服務外包，是指海關在人力資源緊張的情況下，為集中精力做好執法性工作，把職責內的一些事務性工作，以類似合同承包等方式委托給專業的第三方提供服務，同時通過信息共享和專業指導與第三方保持密切聯系，以達到海關嚴密監管與高效運作相統一的一種管理模式。實際上，海關服務外包也是一種國際通行做法，如澳大利亞海關就將查驗工作整體外包給專業查驗公司完成。

而在中國經濟開放前沿之一的蘇州地區，由于各種特定的原因，蘇州海關很早就開始嘗試海關服務外包工作，并且在保稅監管領域對服務外包需求最為迫切。

蘇州海關保稅監管人力資源配置的現狀是：以占全國海關不足2％的人力監管全國逾1/10的保稅業務，以占南京關區不足30％的人力監管全省近1/2的保稅業務；蘇州海關轄區年人均監管實際進出口保稅貨物13億美元，其中，蘇州本關年人均監管金額為18億美元。并且，隨著蘇州區域經濟的發展，海關保稅監管工作量度還在不斷增大。因此，蘇州海關從2003年起就在轄區開展了引入中介機構外包服務、輔助海關核查核銷的嘗試。

第三方角色與公共事業民營化

海關服務外包，理論上也可以說是公共服務事業民營化的產物。作為現代政府，完全可以通過非傳統的服務供給機制來提供和傳輸服務事業。私營部門具有的強有力的效率機制和第三方在公共生活中的中立媒介的行動理念，使第三方公共服務的提供能夠更有效率、質量更高并且更具回應性。鑒于此，引入第三方服務輔助海關完成事務性工作，便成為海關業務流程再造、創新整合的題中之義。

在引入第三方的過程中，海關與第三方服務者之間的合作關系，反映了在處理紛繁復雜的、相互交錯的海關事務性工作中海關能力的不足，因而急需尋找一種更靈活的、多主體參與的社會治理機制與服務手段。而第三方的民間性、中立性、專業性、自愿性和社會媒介的組織特性，使其能夠對“市場失靈”進行有效彌補，能夠在一定程度上化解海關監管風險。

與海關和企業相比，第三方的優勢在于其以他者的中立立場，卻更貼近服務事業的服務對象——企業，更了解服務對象的需求，能夠更靈活地對服務對象的需求做出彈性反應，能夠與企業建立長期性的服務關系并滿足企業多樣化的需求。

就具體操作而言，海關服務外包給第三方的主要形式，可以有合同承包式、項目附加式和資金補貼式。合同承包式主要體現為海關付費，項目委托。海關通過與第三方簽訂承包合同以實現在某一專業公共事務領域的相互合作。如蘇州海關試點運用財政性資金以合同承包的方式聘請會計師(審計師、稅務師)事務所等中介機構協助海關盤點核查，核查的范圍包括單耗核查、海關監管貨物盤點、價格核查等。

項目附加式主要體現為企業自愿付費聘請，海關指定附加服務項目。在海關缺乏專項經費的情況下，在企業因自身需求應定期進行的外部審計中，企業付費并自行選擇符合要求的中介機構，并向海關報備后，海關給中介機構附加一些服務項目，并與之簽訂項目服務協議，明確海關需要的核查任務和具體實施安排，中介機構在規定的期限內完成協助核查任務，提交核查報告，完成海關服務要求。

資金補貼式主要體現為海關擇優選擇專業服務機構，并給予其一定金額的資金補助或減免部分租費、信息費，以降低第三方的服務成本，方便和滿足部分企業的特殊需求。

比如一些大型企業，一本電子賬冊就涉及數萬甚至數十萬份單證及數十萬條以上的電子數據，這類手冊的報核工作往往需要大量的人力及時間進行單證及數據的核對，而海關因人力資源緊張，往往應接不暇，不僅影響正常的核銷進度，也會影響企業的賬冊使用；另一方面，一些企業為集中精力開展主營業務，將涉及海關的一些關務活動外包給專業機構，除簡單的代理報關、手冊備案、結轉申請、申辦免表外，還包括專業化要求較高的盤點核查和手冊報核資料的整理準備等等。

對承接企業關務外包的專業機構，海關進行資質審查以后，可以以資金補貼的方式，將其納入海關服務外包的第三方行列。資金補貼式的優點在于，一方面可以使第三方在向海關、企業雙方提供關聯服務時，確保中立立場；另一方面可以在服務機構間形成一定的競爭，有利于服務成本的降低和服務品質的提升。

當然，在上述三種外包合作形式中，海關對企業提交的由第三方出具的報告可進行核查，發現有瞞騙海關等不良行為等問題的，根據具體情況可以追究企業或第三方相應法律責任。

對于今天的海關來說，憑“一己之力”包打天下是不可能的，只有通過建立風險管理機制，借助外包模式，有所為有所不為，才能把有限的執法資源集中在高風險行業(企業)、重點環節上，實現監管資源的最優配置；才能切實提高監管水平和監管效率，給守法企業以最大的貿易便利。

從近幾年世界各國公共服務民營化改革的實踐中可以發現，第三方外包的確能夠擔當起相當重要的責任，能夠迅速集結各種社會資源，能夠彌補政府能力上、資金上以及人力上的不足。因此，海關必須調整并轉變角色，也就是在公共治理中要從過去單純的管制與監督者的角色轉變為掌舵者與合作者的角色，應該與第三方服務者一道實現對服務事業的整體目標。

(作者系蘇州海關關長)