公用事業改革的成與敗

邢少文

中國公用事業改革，往往處于先摸索再規范的過程，法律的監管條文不統一，不細化，缺乏獨立于條塊利益的綜合監管機構，使得改革的深化缺乏繼續推動的足夠動力，使得改革中的利益集團地位得以保持。

8月30日，中國企業聯合會和中國企業家協會發布“2008中國企業500強”榜單，國家電網公司以營業收入 10107億元名列第二，南方電網公司以營業收入2575億元位列第十，這是排名進入前十的兩家公用事業企業，他們也都屬于壟斷企業。

來自另一個公用事業板塊的水務公司表現也很搶眼。2008年上半年，在股市低迷、許多公司半年報業績表現不佳的情況下，上市水務公司整體表現穩定，贏利能力平穩。

電力改革和水務改革有著相似的時間表，都始自于2003年，至今已有5年的時間，在公用事業改革中是最具代表性的兩個行業。而在其業績風光的身后，一直隱藏著多種力量的博弈，糾纏著公共福利與市場化改革的爭議。

時值改革開放30周年，盤點5年來公用事業改革的得失與成敗，或將有利于推進改革進入深水區。

電改之后壟斷不變

中國電力改革真正打破壟斷的第一槍是從“廠網分開”打響的。2002年，國務院通過電力體制改革方案(5號文)，2003年正式實施，將原國家電力公司分拆為華能、大唐、中電投等五大發電公司和兩大電網公司，即國家電網公司和南方電網公司，以及4家輔業公司。

在此之前，國家電力公司集發、供、輸、配電于一身，采取垂直管理的電力體制，但自廠網分離之后，“與發電側已經逐步形成多元投資、中央和地方多方辦電的情況不同，輸配電環節的改革嚴重滯后”。中國投資協會大中型企業投資委員會副會長、地方電力委員會顧問陳望祥對本刊記者說。

電力領域的壟斷由過去的一家壟斷變成了兩家電網公司的壟斷。根據電監會發布的《2006年供電監管報告》，國家電網公司和南方電網公司合約占全國縣級售電量的89%，分別占全國超高壓電網的80%和20%。

按照中央5號文件的改革計劃，將通過廠網分開、主輔分離，輸配分開、組建和鼓勵區域電網公司發展等一系列改革，最終形成由市場決定價格的電價形成機制。

但電網的壟斷已經反過來成為阻礙發電環節市場化的一個阻力。以海南為例，南方電網轄下的海南電網公司統一調配海南7家大型火電和水電發電廠，“機組能不能滿負荷運轉，上網電量的多少，全都由南方電網統一調控，企業的生產能力基本上就限死了，全都要看電網眼色行事。”海南最大的水力發電廠國電大廣壩發電公司一位人士對記者說。

“要想上量就得跟電網公司搞好關系，”海南一家小水電廠投資人士告訴記者，也有個別的小電廠嘗試向一些工廠和農村試行直供電，但一經電網公司發現，便以“違法供電”給予追究和查辦。該人士說，早些年海南由于上馬的小水電廠比較多，發電能力基本能夠滿足需要，但由于南方電網對部分的小水電廠進行限制，所以才出現了一些電力“短缺”現象。

電網公司的觸角伸向各個角落，為討好電網，一個在行業內公開的秘密是，民間投資的發電企業中或多或少的都有電網公司職工的股份，同時不乏政府部門人士的股份——由于上網電價要經發改委相關人士的審批，不同的發電廠上網價格不一，以今年7月1日前的水電上網價為例，電網統調之外的為0.26元/千瓦，電網統調內的為0.37元/千瓦。

同時，電網還留有部分發電資產，名義上作為“調峰調頻”使用。如海南電網公司控股的發電廠2007年的總裝機容量，仍占了海南全省裝機容量的6.66%。

廠網分開之后，一類被稱為“最壞的私有化”現象在電力行業不斷上演，大量的電力系統職工持股公司出現，這些公司幾乎占據了電力投資、電力工程設計、施工以及材料設備市場的主導地位。

“有很多的代理公司，在電網公司的招投標中往往中標，但他們其實并不做工程，而是進行分包，分給其他的工程公司或者設備制造商，這些下游的公司只能得到20%~30%的利潤，70%~80%的利潤，則歸代理公司?！倍@些代理公司，“或掛靠在電網公司，或由電網公司人士持股?！焙Ｄ夏炒笮桶l電企業人士對記者說。

上述這種情況普遍存在于各地，包括山東魯能、貴州金元這些職工持股公司也曾被媒體曝光。

就在發電企業普遍虧損的情況下，電網公司卻獲得了巨額的利潤。以南方電網轄下的廣東電網公司為例，2006年利潤120多億元，2007年更是高達142億元，資產回報率高達11％，大大超過了國際上6％到8％的平均水平。

“三產(第三產業)和多經(多種經營)公司這些輔業的利潤占了大頭?！蹦戏诫娋W公司一位人士告訴記者。

對于電網的壟斷經營，電監會《2007年供電企業報告》也指出，供電企業利用壟斷地位實行行業保護。一些用電企業在需要提高用電等級、增容增壓時，由于供電壟斷，經常被迫接受供電企業的“三指定”，即指定設計單位、施工單位和設備材料。還有部分供電企業執行電價政策不到位。

水務改革的誤區

與供電體制的幾乎完全壟斷不同，水務體制的市場化步伐走得比較快，“基本上在朝著一個正確的方向走。”天則公用事業研究中心主任趙旭對記者說。

中國水務體制的改革可以追溯到上個世紀80年代，中國政府向國外銀行貸款進行管網和污水處理工程的建設。作為回報，政府部門向貸款銀行指定的一些設備商進行采購。到了90年代，一些地方開始試點水務改革，吸引外資投資參股。而真正在政策層面上的市場改革，是直至2002年建設部發布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，2003年始，大規模的外資和民營資本開始進入水務市場，掀起了水務市場的改革高潮。

中國的水務改革借鑒了發達國家的經驗，主要采取特許經營的方式。由民間資本投資建設城市供排水系統，政府給予投資者一定的經營年限。在水價的管制上，也由過去單純的政府統一控制水價改為階梯水價。市場化的改革提高了城市水務的運作效率和服務質量，減輕了財政負擔。

但水務改革的進程并非沒有走彎路。由于大中城市供水設備的老化，100%國有控股的自來水公司常年虧損，地方政府將水務的財政投入當成了“負擔”，急于引入外來資本的投資。結果招商引資變成了“產權改革+特許經營”，即出讓當地水處理企業的股權，再限定經營年限。由于資產價格的評估和股權出讓過程的不夠透明化，也引來了一些非議。

由于水務屬于公用事業，政府部門對參與投資與改造的企業采取的是“保本微利”的政策調節，但實際上，由于認識的模糊和缺乏相應的監督機制，在實際的操作中往往出現變形。

“改革之后的水務市場如果說有競爭，主要是指特許經營競標環節的競爭，但由于污水處理和管網經營具有區域的壟斷性，水務市場的投資回報周期長，往往要二三十年甚至更長，所以如何在特許經營的過程中防止企業單純地追求投資回報，需要政府部門在供水質量和供水服務上給予嚴格的監督?！壁w旭說。

2007年，外資水務公司的一系列高溢價收購曾引起了外界對這一改革方式的質疑，認為高溢價收購之后，企業要收回投資成本，必然要求政府不斷地提高水價。

外資水務公司威立雅自1997年在天津獲得第一個項目起，到2007年，天津居民生活用水的價格已由每噸0. 68元提高到目前的3.40元，10年里水價上漲近5倍。在廣受質疑的威立雅競標蘭州水務公司中，也傳出威立雅曾要求蘭州市政府作出承諾，即每兩年上調一次水價，每次上調0.2元，在30年特許經營期限結束時，蘭州的水價最終能達到4元左右。

“這些年的水務改革有幾個誤區，一是水務行政管理體制改革慢于外資開放的改革，由于開放是局部的開放，資本追求利潤的最大化，對此，政府沒有進行相應的協調，沒有做好統一對付局面的準備。二是只著重于產權的改革，而對城市的自來水系統的質量和服務監督不足，工業污染、農業污染的大量出現，對水資源形成的破壞沒有得到政府應有的保護?！鼻逅酥飨?，聯合國水務督察高中對本刊記者說。

高中同時認為，現時對“水務改革”的概念過于狹隘，眼睛只盯著大中型城市的產權改革，而忽略了“大水務”的概念。所謂大水務，既包括城市用水系統的改造，也包括農村用水系統的改造，要從一江一湖，全民的生活方式進行全方位的統籌，推進水資源節約和環保?！艾F在最大的問題是水資源污染問題，這個解決不好，水務改革就是失敗的。”他說。而事實上，隨著城市工業化程度的提高，水質下降，農產品污染等問題已經完全暴露出來。

資料顯示，中國600多個城市當中，大約有400個城市常年供水不足，年缺水量60億立方米，有的城市甚至被迫限時限量供水。1000多個縣級城市，供水完善率不到50%。同時，大部分城市水質難以達到新頒布的國家生活飲用水衛生標準。有統計顯示，在2010年之前，在中國需要2萬億元人民幣的公共或者民間資本投資，用以改善城市供水系統和水質。

“資本不愿去的地方，或在市場失靈之時，正是體現政府責任邊界的時候?！壁w旭說。

改革條塊壟斷行政體制

從電力體制改革和水務市場改革中，人們都可見政府在公用事業改革過程中的某種缺位和無作為，這或許是改革出現停滯或者發生走形現象的一個主要原因。

“要解決電網壟斷的體制，首先要破除行政壟斷?！睆B門大學能源經濟研究中心主任，原亞洲開發銀行中國電價改革項目負責人林伯強接受本刊記者采訪時說。

“廠網分開”改革步驟是通過發電側的競爭，進而達到“競價上網”，但事實上，到目前為止，競價上網仍然無法實現。上網價格仍然由國家發改委進行定價，而因為近年來電力短缺的事實，也使得這一改革設想趨于流產。

按照原先的改革方案，在配售電環節，將把現在的供電局改組為多個獨立的法人實體，再輔之以購電大戶與電廠簽訂直供合同，把配電網的建設運行下放地方。輸配分開后，將打破電網作為單一購買方的現有市場格局，形成購電方和發電方的自由選擇；到那時，電網才能變成一張純粹的輸送網絡，公開、透明的定價機制才能形成。但到目前為止，這些改革設想都沒有實現。

現在，電價定價機制完全掌握在政府的手中，價格不能形成市場的信號，結果導致了政策性的扭曲。電網壟斷的地位巋然不變，電價不能有效反映成本，也阻礙了外來投資者的熱情。企業的經營性虧損和政策性虧損最終仍然由財政進行補貼，因而變異為“補貼壟斷”，無助于提高效率和降低成本。

“控制了價格和準入，使得電力市場演變成為完全的行政性壟斷。作為公用事業，政府本應該更多地采取監管的方式，通過促進競爭形成透明的成本，而不是采取直接進行成本和價格兩頭控制的方式?！绷植畯娬f。

2003年國務院批準發改委制定的“電價改革方案”后，采取煤電聯動調整銷售電價和上調電價已經進行了4次( 包括2008年8月19日的上調)。

“在電網側，由于改革不到位，輸、配、售成本模糊不清，各省(區)市電力公司差別很大，難以客觀核定。同時，由于電網仍實行高度壟斷管理體制，調價增加盈利收入，能否足夠彌補雨雪冰凍災害、地震災害和建設省(區)市終端電網，特別是農村電網，很難說清?！标愅楸硎尽?/p>

同樣的問題也出現在水務改革上，由于成本的非公開化，使得水價的調整存在隨意性和合謀的嫌疑。以終端水價為例，水價包括了供水企業成本、遠水費和水資源費，遠水費主要指水利工程的建設和運輸費用，水資源費則屬于完全的行政性收費。但在終端水價中，這些成本都沒有獨立性的成本審核，這使得價格聽證會往往流于形式?！疤岢珴q價的人和反對漲價的人，都說不清楚為什么?！壁w旭認為。

沒有一套有章可循的價格形成機制，也影響了外來資本和民間資本的投資熱情，近年來，包括早年曾進入的英國泰晤士水務、安格利安水務、法國蘇伊士昂帝歐水務、香港國泰國際都逐步退出了中國市場。

“超產權理論的研究證明，在競爭比較充分的市場上，企業私有化后的平均效益提高顯著；而壟斷市場上，企業私有化后平均效益提高并不明顯。因此，對于以行政壟斷為特征的我國公用事業來說，光有產權改革是不夠的，再造一個競爭性的市場同樣重要。”國務院發展研究中心副研究員金三林認為。

而實踐證明，價格上限管制、區域間競爭、特許投標等激勵制度的實行對于促進企業提高生產效率和經營效率具有積極意義。美國、英國、日本在電信、電力、煤氣等行業普遍采用了價格上限管制方式，企業在政府規定的最高限價下有利潤最大化的自由，只要企業善于經營，不斷提高生產效率，就能取得較多的利潤。另一種激勵方式就是建立穩定的長期契約，并在績效衡量的基礎上給予現行企業適度的優先簽約權。

政府的邊界

雖然電網企業利用壟斷地位進行電力投資進而導致大量的關聯交易和國資流失一直飽受外界的詬病，但直至今年3月，四部委才出臺《關于規范電力系統職工投資發電企業的意見》，其執行效果以及對電力輔業資產的分離影響有多大，仍需觀看。

在改革過程中出現的這些隱蔽或非隱蔽的私有化，正是挑戰政府監管能力和監管邊界的一個重要考驗，在公用事業領域，更是如此。

在公用事業市場改革之前先厘清政府的監督界限，是發達國家的通常做法。以英國為例，1984年，英國政府頒布了《電信法》，廢除了英國電信公司在電信業的獨家壟斷經營權，允許民營化；1986年頒布《煤氣法》，廢除了英國煤氣公司的獨家壟斷經營權并進行民營化；1989年頒布了《自來水法》，允許10個地區自來水公司民營化；1989年還頒布了《電力法》，把電力企業分割為電網、分銷和電力生產公司并允許民營化。這些法律的頒布，使民營化改革具有了法律依據和實施程序。

民營化以后，政府在這些企業里還保留一股(即金邊股)，但這一特別股賦予英國政府對企業的重大決策擁有特別否決權。

美國的公用事業改革監管法律則堅持標準中立、程序固定、正式辯論和公開訴訟的原則，能較好協調不同利益集團的矛盾，進而能在改革過程中擴大民眾參與，摒棄官僚集權式的改革。

林伯強認為一些經濟轉型國家的改革經驗也值得借鑒。在供熱領域，如立陶宛、愛沙尼亞和匈牙利已經通過了國家區域供熱法，大多數已經基于商業化原則來制定和調整熱價，建立了獨立的國家制定供熱規章委員會，以監督供熱行業經營，包括確定熱價。許多轉型經濟國家都有獨立的供熱管制機構，負責行使政府對供熱行業的監管職能。此外，大部分經濟轉型國家還建立了補助貧困人群的政府采暖費用基金。

反觀中國公用事業改革，往往處于先摸索再規范的過程，法律的監管條文不統一，不細化，缺乏獨立于條塊利益的綜合監管機構，使得改革的深化缺乏繼續推動的足夠動力，使得改革中的利益集團地位得以保持。

“隨著我國公用事業改革的深入，建立獨立的管制機構似乎已成為必然之勢。要明確公共利益的目標和評判標準，要以立法形式規定政府的權力邊界和實施方式，要強制企業真實地披露信息，使公眾享有充分的知情權。”金三林認為。