大部制：一場綜合變革的開局

李軍鵬

執政黨十七大政治報告提出探索實行職能有機統一的大部門體制之后，國內學術界和輿論界關于大部門體制的探討急劇升溫，社會公眾對今年“兩會”之后的國務院及地方機構改革寄望甚高。但是，大部門體制改革絕不等同于以往歷次政府機構改革，其根本原因在于，大部門體制涉及的不僅是機構之間的合并，更深層次的還有政府組織結構和運行機制的深刻變革。

從發達市場經濟國家的政府管理發展史來看，現代政府大部門體制經過了一個發展和逐步完善的過程。在自由市場經濟時期，西方國家政府部門普遍較少。20世紀40年代之后，隨著西方國家福利國家的進程，政府從事公共服務的機構劇增，為解決部門過多、協調困難、成本較大的弊端，西方國家普遍開始整合公共服務部門，實施“大部門體制”。20世紀70年代末期，為進一步提高政府服務質量，增強政府對公眾的回應性，西方國家又開始對大部門的運作機制進行深刻變革，采取了決策與執行分開、公共服務憲章、問責等等方式，從而最終形成了現代政府大部門體制。因而，大部門體制不是單純的機構整合，而是一場綜合變革。

與計劃經濟體制下按產品門類實施計劃管理的方式相適應，中國政府部門體制沿用的是從前蘇聯承襲過來的“小部門體制”，這一體制從外觀上看是政府部門林立、分工過細，政府機構最高時達100個左右；從運作機制上看，這一小部門體制采取的是部門首長集權、行政官僚決策、決策與執行不分、執行結果缺乏評估、管制導向等方式。在30年的改革開放過程中，對經濟體制改革較為深入，對作為市場經濟體制微觀基礎的企業改革較為深入，但是，對于行政管理體制改革則一直停留在機構撤并層面，還沒有深入部門運作機制內部，沒有從根本上動搖作為計劃經濟基礎的傳統政府部門體制。

傳統政府部門體制的管理目標就是管制，其特征是重視審批，輕視服務。中國目前也有個別的超級部委，下轄30多個司局、100多個處；但這些超級部門卻不是現代的“大部門”，因為它們的宏觀管理職能和微觀管理職能都很重，既管宏觀、又管微觀，且對微觀管理興趣濃厚，熱衷于批錢批項目。而在大部門體制下，管理的目標是服務，因而大都最大限度地減少微觀審批項目，并將必要的審批項目集中起來實行公開辦理。

中國實施大部門體制改革，其實質是從根本上改革適應計劃經濟體制的傳統政府部門體制，要在對政府機構實行職能有機整合和機構有機整合的基礎上，進行政府部門運行機制的深刻變革，建立適應服務型政府、責任政府、法治政府要求的現代政府大部門體制。

部委的內部組織形式將發生大變化

大部門體制的一個顯著外部特征就是政府組織形式的多樣化，會出現多種部門組織層級模式，如部－政策核心司－執行局模式、部－政策核心司模式、部－政策核心司－執行局與非政府公共組織并存模式、部－政策核心司(控股公司)－事業部(管理處)模式、部－執行局、部一管理局模式等等；同時，還出現了多種行政組織形式，如非政府公共組織、執行局、管理處、契約局、特別管理局、獨立法人等。大部門設立之后，中國部委的內部組織形式也將發生很大變化，在現有的以部－司－處為主要層級形式的模式之外，將出現部－管理局－處、部－執行局等層級形式。大部門之中，由原來的獨立部門合并的內部管理局或執行局將保持一定的相對獨立性，在這些相對獨立的管理局、執行局與決策司之間，如何建立協調和內部溝通的機制，是一個非常現實的問題。

中國傳統的政府部門協調機制是部長負責制、部務會議制度或黨委會議制度。在設立大部門之后，為更好地兼顧管理局或執行局的相對自主權力，可在部長負責制與部長辦公會議制度的基礎上，建立類似于理事會制的協調機制，由部長、決策司負責人、管理局與執行局負責人共同組成大部門的議事協調中樞。

決策模式走出“稟議制”

大部制下，專家、公眾、相關利益群體參與行政決策的途徑如何保持暢通，需要認真解決。中國傳統的部門決策模式是一種具有明顯“稟議制”特征的決策模式，其運作流程是政府有關部門先通過自身行政層級研究和提出政策性文件草案，然后與相關部門溝通協商達成政策共識，再分別由政府首長簽發或交人大審議通過頒布；這一決策機制實行單一行政部門決策，導致社會團體、專家、公眾、相關企事業單位缺乏參與行政決策的法定、正式的渠道，公眾參與、專家咨詢難以形成有約束力的決策主體；而且，行政決策的信息收集、調查研究、方案設計、決斷環節全部由行政機關的同一批人完成，在實踐中，容易受本部門信息有限、調研不夠、方案單一的影響，產生憑經驗決策的問題，從而導致決策質量不高的問題；這一決策模式使決策權力高度集中到決策中樞機關，集中到行政首長，與此同時，決策風險也集中到決策中樞機關與行政首長；這一決策機制還導致決策在行政機關內部封閉式循環，不利于形成開放式的信息輸入、監督與糾錯機制。

實行大部門體制，最關鍵的是實現決策機制的根本轉變，建立現代政府決策制度。發達國家在大部門管理中，普遍實行了決策咨詢委員會和決策審議會制度。如美國1972出臺《聯邦咨詢委員會法》，規范了政府部門的咨詢委員會制度；法國的經濟與社會委員會，由經濟界和社會團體的代表和專家組成，有關經濟和社會性質的法律草案及計劃，政府必須征求經濟與社會委員會的意見；日本政府“審議會”成員由首相和各省廳首腦任命的各界知名人士組成，多為各種利益集團的代表，政府各省廳起草法案時，有關審議會也同時召開會議，對法案進行審議并提出修改意見。在實施大部門體制的過程中，中國可借鑒西方國家現代政府決策制度的形式，完善政府決策咨詢委員會制度和決策審議會制度。在大部門中設立決策審議會制度，審議會委員由專家、社會公眾和相關利益群體成員組成。大部中的重要決策領域，要實行委員會制。

決策權與執行權相互監督和制約

大部門體制下，推行決策與執行分離，改革政策執行機制，是一條重要經驗。目前，英國約有131個執行機構；美國約有56個獨立機構和4個半官方機構；德國約有36個政府各部門直屬的聯邦高級機構與部門；新西蘭共設立了79個獨立皇家實體。

中國傳統政府部門體制的一個顯著特征就是決策職能與執行職能不分，行政決策的主體同時也是行政執行的主體，決策職能與執行職能由同一個機關、同一批公務員來完成。在實踐中，公務員在進行決策時，容易受到本部門利益和自身利益的干擾，導致部門間協調困難，使需要多部門決策的事務決策緩慢、效率不高，一些經濟調節與社會調控急需的政策不能及時出臺，導致屢屢錯過進行經濟社會調節的最佳時機。

推行大部門體制，就要同時推進決策職能與執行職能的分開，實現決策權、執行權、

監督權三種權力的適度分離與相互制約。可將部門的決策權相對集中，成立核心的政策司，專司決策；將執行事務從部門中適度分離出來，設立專司執行的執行局，從而實現決策權與執行權的相互監督和制約。中國交通部于1998年實施了水上安全監督管理體制改革，建立了交通部負責決策、交通部海事局負責監督、交通部所屬的地方海事機構負責執行的相互協調又適度分離的組織機構體系；這一決策、執行、監督相互分離又相互協調的新管理體制對穩定中國水上安全形勢，提升水上應急反應能力，保障水運經濟和國民經濟的持續發展起到了非常重要的作用。

決策與執行分開后，部長如何對下轄的具有相對獨立職能的執行機構實施有效管理，需要認真研究解決。大部制下，部長對相對獨立的管理局或執行局的管理，要建立在設定績效指標、確定預算規模、簽訂服務合同的基礎之上，以績效要求、服務要求作為大部制管理的基礎。在這方面，中國審計署對下屬特派辦領導班子和領導干部進行績效評估的經驗值得借鑒。

大部門體制下，政策執行除了執行部門外，一些公共事業單位、社會組織也可以成為政策執行的主體。為此，就要統籌推進大部制下的事業單位改革與社會組織改革。在推行大部制時，要加快培育社會中介組織，將大量技術性、經辦性職能交由事業單位和社會組織承擔；同時，要深化事業單位改革，要按照政事分開、事企分開的原則，改革事業單位的管理體制，建立公益目標明確、布局結構合理、投入機制完善、治理結構規范、微觀運行高效、監管制度健全的事業單位管理體制，完善基礎優先、服務公平、區域均衡、門類齊全的公共服務體系。

加快政府組織法治化進程

大部制下，部門職能領域變大，權力與職責相應增多，如何對部門實施有效監督，也是一個難點。從發達國家的經驗來看，對大部門的監督主要是靠完善政治問責制與行政組織法律制度的方式來實現的。如英國議會于1979年改革了專門委員會制度，設立了部專門委員會，專門監督政府各部；2001年至2005年間，英國下議院共設18個部專門委員會，如文化、媒體與體育委員會專門監督政府的文化、媒體與體育部，環境、食品和農村事務委員會專門監督政府的環境、食品和農村事務委員會。

大部制下的部長應明確實行部長責任制，部長應對部門各機構、各公務員的政策、行為及其后果向人大、政府承擔政治責任、行政責任。中國全面推行以行政首長為重點的行政問責制，就是大部制改革的重要配套改革。為了更好地實現法治基礎上的監督，要加快政府組織法治化進程。要在大部制改革的基礎上，盡快制定頒布機構組織法規。

經過大部制改革的成功實踐后，國務院組成部門的機構應該在國務院組織法中規定下來，地方政府組成部門的機構應該在地方政府組織法中規定下來。要在大部制改革的基礎上，逐步建立和完善國務院部門組織法，將組成部門的職責權限、機構設置、人員編制、運作制度、領導方式在部門組織法中規定下來，改變目前依靠“三定”方案和部門博弈進行粗線條的職能、機構與編制管理的局面，最終實現政府職責、機構和編制的法定化與法制化。

(作者為國家行政學院教授)