民有民享ＶＳ國資困局

石　破

民有民享VS國資困局

一屆圓滿成功的奧運會后，人們的視野從競爭激烈的賽場，轉投向自身所處的社會經濟現實之中。年來，諸多跡象表日月，宏觀經濟形勢不容樂觀，矛盾沖突甚至更為“激烈”。

北京綻滿煙花的夜空，為中國30年的國家崛起之路做了一個最佳注腳，既有的成就，開出了最美麗的花朵。而更加豐富絢爛的開放，有待對更根本、更深層次矛盾的解決，才能得以實現。

不容回避的是，矛盾集中的能源、電力、通信、交通、公共事業等領域，幾乎都處在改革如何繼續推進的膠著點上，理論迷思與路徑紛爭、精英話語與民眾解讀、政治表述與現實作為，存在多層次多向度的錯位與扭曲。國資改革已經步入深水區。當前經濟形勢的考驗，給了人們總結經驗、檢討問題的機遇和壓力，人們必須思考，不能再靠投資、靠出口、靠產能提振的中國經濟，在深水航道上如何尋找新的動力向前?必須思考的甚至還包括，這個所謂的“向前”，究竟是什么方向?今日之中國，正在全球經濟的洋面留下浪花飛濺的軌跡，歷史不會再賜給中國一條摸著石頭就能安然渡過的河。

從國有國營，到民有民享，無論是從政權合法性、道義正當性還是維護利益的迫切性出發，都已是中國不容錯過的機會。

面對現實的困局，人們期待一次偉大的鳳凰涅槃。

執筆劉陽策劃責編郭凱

山西煤炭：“黑金”掘進30年石破

現在礦產的所有權名義上是全民所有，但是，企業通過購買開采權，實際上擁有了礦產品的所有權。這樣，企業的開采權成為礦產品的所有權，全民對礦產的所有權被空置。把礦產權當作使用權低價出賣，不僅僅是小煤礦產生高額利潤的原因，也造成了資源型的國民資產嚴重流失。

煤炭業走到今天的亂局，并不是改革最初的設想。

“有水快流”到“有水亂流”

1981年，時任中共總書記胡耀邦到山西大同、朔州考察，看到當地老百姓窮得厲害，但那里的煤炭埋藏很淺，一鋤頭就能挖出來。胡耀邦問你們為什么不挖煤呢？當地政府官員回答：煤是國家的，私人不能挖。胡耀邦說：“有水快流嘛。大的礦山國家開采，稍大一點的集體開采，貧礦和那些國家、集體不值得投資去開的，就讓群眾自己去開采?！?/p>

這是改革開放后，山西煤礦開采權演變的第一個階段。事實上在1978年十一屆三中全會以后、1981年之前，山西凡是有煤的縣、市就已經開展了社隊煤炭生產。到1981年，山西全省開辦社隊小煤礦3000多個。有的社隊本地并沒有煤礦資源，社員們就到有資源的兄弟縣、社、隊借地開礦或聯辦煤礦。

如左云縣煤炭總儲量2.7億噸，但只分布在4個公社。為了使沒有資源的社隊也能開煤礦，左云縣委采取了“全面規劃，統一安排，合理布局，社隊聯營”的辦法，使全縣271個大隊，隊隊參加了煤炭生產。大同市南郊區采用在本區范圍內借地開礦的辦法，使9個無資源的公社都開了礦，做到了隊隊有煤窯，人人得利益。當時的原平縣委書記呂日周，也積極組織本縣無煤地區的21個公社，到擁有豐富煤炭資源的西山去搞聯營煤礦。到1980年，山西省地方礦和社隊小礦的煤炭增長量已占全省煤炭增長量的70%以上。

其背景之一是：1980年代，正是全國鄉鎮企業蓬勃發展的時期。蜂擁而起的鄉鎮企業對煤炭資源的需求，很難從國家控制的大型煤礦得到滿足，便只好求助于社隊煤礦。在這種形勢下，山西省也意外地迎來了鄉鎮企業大發展，因為山西有煤炭資源，而山西搞得最紅火的鄉鎮企業便是鄉鎮煤礦。那時整個山西的煤炭供不應求，江浙等經濟開放地區都派人駐到鄉鎮煤礦上，等著要煤。

在社隊煤礦出現之前，山西的煤礦均是國有企業，除了8大統配煤礦隸屬于中央政府外，還有340個地方國有煤礦。因為煤炭資源產權性質屬于政府代表國家全民所有，而國有煤礦則作為政府的代理人，經營著幾乎所有的煤炭資源。

“有水快流”作為中央政策的正式出臺，標志著國家對礦業開采權的控制出現松動，煤炭資源之“水”悄然從國有煤礦的地盤流向了集體經濟的農田，而由于“集體”是由“社員”組成的，這股“快流”之“水”，很快就幾乎是必然地流向了私人資本的自留地。

鄉鎮煤礦的大量出現，必然要引起礦業開采權的流轉。1986年，中國第一部《礦產資源法》出臺。這部法律規定 “采礦權不得買賣、出租，不得用作抵押”。

但在當時，山西的鄉鎮煤礦大量出現“承包經營”，以此來規避采礦權流轉的法律風險。許多小煤礦生產水平不高；分散開發的局面也不利于集約利用煤炭資源；若干大型煤田被分割成許多小煤礦，更容易造成資源的浪費。但這股勢頭一旦開始，就控制不住了。以后山西省搞了幾次“關井壓產”，都是前關后開，還抓了不少人，無奈利益驅動的力量太大了，制止不了。

1992年，鄧小平“南巡講話”，隨之而來的經濟大發展又造成了對礦產資源的巨大需求。山西煤炭之“水”“流 ”得更快了。

法律規定采礦權不得交易、出租，但地下交易頻頻發生，地方政府睜一眼閉一眼。除了鄉鎮煤礦之外，山西的勞改農場也有煤礦。當地駐軍也開煤礦，與地方上爭奪資源?！坝兴炝鳌弊兂闪恕坝兴畞y流”。當時的山西省委書記胡富國，為此曾專門向中央反映情況。

1994年3月，國務院批準實施《礦產資源法實施細則》?！都殑t》明確規定：在具備“經批準的開采范圍、開采規模、開采方案、安全生產及環境保護”這4項條件下，個體亦可申請采礦。

兩年后，1996年，新修訂的《礦產資源法》，承認了“礦業權可以有條件地流轉”。在這之前取得采礦權的煤礦，是不用繳錢的，新修訂的法律則確立了礦業權有償取得制度。

接著，1998年2月，國務院頒布了《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權、采礦權轉讓管理辦法》，這三個配套法規的出臺，可以說是中國礦業權流轉市場立法的主要內容。

從這時起，不管中央政府還是山西省政府，都希望把煤炭開采這股已泛濫開來的“快流”之“水”引入規范化渠道，讓它流得既快又穩，便于控制，但結果卻總是出人意料。

國有、集體、個人大合唱

1998到2000年，山西省鄉鎮煤礦的煤炭銷售量已占全省地方煤礦煤炭銷售量的2/3。由于煤炭管理體制不順，導致了煤礦生產企業的無序競爭，在低成本生產的基礎上，競相壓價，微利保本售煤，加上亞洲金融危機，煤價陷入低谷，山西很多售出去的煤都收不回款，山西省長、省人大主任都擔任清欠組組長，去外面清欠煤款，山西省的其他省、市政府官員，則要帶隊出去求人：能不能多要些煤？

1998年，全國94個礦務局，只有3個能夠足月發放工資，僅大同礦務局欠發職工工資就達10多億元，暴露出國家部委直接辦企業的嚴重問題。也在這一年，煤炭工業部把8大統配煤礦，歸還山西省人民政府管理。

國有煤礦的虧損原因是什么？

山西知名經濟學家孔祥毅說：“第一是機制原因，這個不必多說。第二是價格問題。直到現在，這仍然是山西經濟的禍根。山西(煤炭)是計劃經濟的最后一個堡壘，到現在都攻不下來。國內大的發電廠用煤還是計劃價。全國用電一緊張，中央領導就到山西來下井。這是規律。只要山西哪一天出煤少了，國務院的電話就直接打到山西省省長辦公室。整個華北電網是靠山西能源支持的。國內的電價是國家控制的，電價不能漲，煤價也仍然是計劃價格。第三是國有煤礦大多為老礦，地下資源挖了多年，現在要往深的、遠的地方挖，采煤成本越來越高?！?/p>

忻州的國營大礦——軒崗煤礦，原有的資源挖完了，職工發不下工資。幾萬名工人去鐵路上臥軌，拉煤的火車走不成，各級政府都急了。后來不知從哪兒弄錢發了工資，然后又沒錢了，工人又去臥軌。直到兩年前發現了新煤田，工人又有飯吃了，才不再去臥軌。

對于國家礦業政策的變化，國有大型煤礦頗多怨言，一面希望國家繼續給予保護性支持，一面也強烈要求放開自己的煤炭銷售價格。國家則在力保對國有大型煤礦產品價格控制權的同時，盡量對他們減免各種名目的企業稅費，以及給予后者“ 債權轉股權”之類的特別優惠。 但是根本上，這些補貼最終都是補貼在了電價上。

山西省340個地方國有煤礦挖出的煤，則經由山西省煤炭運銷總公司走進流通領域。山西省煤運公司成立于198 3年。當時，“有水快流”導致煤炭銷售價格惡意競爭，省政府遂成立煤運公司，負責山西煤炭的統一定價、運銷。

在2000年前后，煤運公司對山西煤炭每噸收取20元能源基金，10元生產補貼款，5元專項維檢費，出省煤則要加收4%的服務費和管理費。煤運公司在全省設立200多個煤檢站，對所有過往運載煤炭和焦炭車輛進行過磅、驗票。該公司有員工十幾萬人，每年營運收入十幾億，“山西省百強企業”年年有名。

煤運公司在山西各省轄市都設有分公司。2008年，因為各省轄市的煤炭資金流失嚴重，省里見不著錢，省國資委想把煤運公司的管理權統一收到省里，但遭到地方強烈反對，只得作罷。

1998~2000年，山西省不少鄉鎮煤礦停產。沒停產的小煤礦企業產權名為集體，但層層轉包現象嚴重，產權不清，實際上成了私營煤礦。有些新建煤礦付不起井巷工程款，地方礦主便將采礦權交給大部分是來自溫州的井巷工程隊，以此頂替工程款。也有的鄉鎮、村集體將煤礦低價轉讓給溫州人，十幾萬元就可以拿下一座10萬噸/年的礦。第一代“溫州炒煤團”由此誕生。

孔祥毅回顧說：“煤炭開采權和經營權的混亂，帶來好多問題。工業稅收好控制，煤炭行業不好計算：你今天生產不生產誰知道？煤老板們究竟有多少錢誰知道？這是一個圈地運動，煤老板一個人是吃不了的——采礦權不是任何一個人都能拿到的，得政府有人支持你。煤老板吃的不是大頭。能源經濟，腐敗空間肯定會有。官煤勾結從有采煤時就有了。”

此時，山西煤炭行業人數已占全省國營企業職工總數1/4，全省有2/3的縣依托煤炭增加收入，農民純收入1/ 6來源于煤。

誰是小煤礦發展過快的推手

《礦產資源法》規定：“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。”就是說，礦產資源所有權既不歸私人、村集體行使，也不歸鄉鎮、地方政府行使。

因此，私人和鄉鎮煤礦固然可以不把礦產資源的保護性開發當一回事，可以一邊挖一邊糟蹋，地方政府亦缺乏對礦產資源應承擔的保護和管理積極性，而是能賣則賣，能讓則讓，能早換錢就早換錢。

根據《礦產資源法》和山西省制定的有關條例，煤礦實行轉包、租賃、托管、聯營等，均需省一級主管部門甚至省政府批準。但仍然無法杜絕有的地方政府和企業以引資、承包、托管、改制、聯營等方式，與民營企業、外省甚至外資企業簽訂煤礦協議，轉讓煤炭資源和礦業開采權和企業股權。

2002年6月，山西柳林縣決定面向社會，轉讓全縣最大的國有煤炭企業——“興無煤礦”的國有股股權?？h領導將其稱為“一個劃時代的創舉”?！芭d無煤礦”的轉讓底價確定為6800萬元，由于競標激烈，最后以8000萬元的價格轉讓給一家民營企業。當年，柳林縣其他4家國有煤礦也全部進行了國有股權轉讓，轉讓收入5.67億元。

山西歷史上第二批溫州煤商是在2002年后入晉的。隨著煤炭市場逐步復蘇，以及全球能源危機，電荒、煤荒困擾全國，煤炭行業的平均利潤率遠遠高于社會平均利潤率，大量溫州商人把商業經營的興趣轉移到了山西煤炭。

山西以煤為主要產業的縣，本來都是“吃飯財政”，自顧不暇，哪兒有錢來投資煤礦？而來自大型國有煤礦的財政收入，當地縣政府也沒資格參與分成，因此只能鼓勵民營企業搞小型煤礦、租賃經營地方國有煤礦，以此來增加財政收入，緩解縣級財政困難。這是造成私挖濫采久禁不絕的一個重要原因。

2003年前，山西98%的煤礦能力在9萬噸/年以下。經過3次大的關井壓產，資源整合，大大壓縮了煤礦個數。接二連三的一壓再壓，很多投資者認為煤礦的生存發展空間越來越小，又加之投資較大，為盡快收回投資，遂“今天能產不管明天”，產多少算多少，賣多少算多少，不管隱患大小，不顧回采率高低。

原山西忻州市委副書記楊增武說：“現在每個礦都是超能力生產。煤是分層的，應該保護好，先采煤層氣，再一層層挖煤?，F在是挖上一層煤，下一層就破壞了。現在說山西的煤炭儲量還有50年，保護好了，可能會翻一番?！?/p>

2005年7月7日，國務院研究室工交司司長陳全生，在中國礦業聯合會主辦的中國民營礦業發展高層論壇上說，小煤礦之所以頻頻出問題，是因為目前的產權制度安排不合理，國家應當將礦產權通過評估等手段賣給礦主，明晰其歸屬。

他認為，現在礦產的所有權名義上是全民所有，但是，企業通過購買開采權，實際上擁有了礦產品的所有權。這樣，企業的開采權成為礦產品的所有權，全民對礦產的所有權被空置。把礦產權當作使用權低價出賣，不僅僅是小煤礦產生高額利潤的原因，也造成了資源型的國民資產嚴重流失。

朝令夕改的煤炭資源整合

2005年8月，胡錦濤總書記視察山西后，在回去的飛機上，詢問國家發改委官員：煤炭行業能不能可持續發展？你們先研究一下山西。

經過將近一年的調研后，2006年6月16日，國家發改委拿出了《關于山西能源建設的指導意見》。其中提到： “通過建立煤炭開采綜合補償機制、完善資源型企業稅費制度，理順中央和地方、政府和企業的利益分配關系，構建符合社會主義市場經濟體制的能源經濟政策體系。”

在這之前，2004年1月，山西省政府下發了《山西省人民政府關于繼續深化煤礦安全整治的決定》，第一次提出了對全省煤礦進行“資源整合、能力置換、關小上大、有償使用”的原則。

當年4月30日，臨汾隰縣梁家河煤礦發生瓦斯爆炸事故，死亡36人。梁家河煤礦是一家地方國有煤礦，但被私人層層承包。臨汾市原有500多座小煤礦，當時的山西省長張寶順說：“這些小煤礦都可能進行過兩三次轉包了，礦主在他承包的一兩年之內要盡量多挖煤，掠奪式開采，就造成了對資源的破壞嚴重，對安全生產投入很少，安全事故頻發。所以，要從根本上治理煤礦安全，就要解決小煤礦過多和礦主對自己煤礦利益的真正的關切問題?！?/p>

“4·30”事故后，山西省政府責令臨汾市開展“煤炭采礦權有償使用”試點，只要是規定范圍內的煤礦，都得繳納煤炭資源有償使用價款，煤礦的開采權則統統由集體轉讓給了個人。

張寶順省長認為：“只要經營者和礦主對這塊資源明確擁有開采權，他就要進行綜合規劃，把這一片資源盡量地開采干凈，實現他長期利益的最大化。為了做到這一點，他就要投入相應的資金，進行設備技術的改造，他就要關心這個煤礦的安全，盡量不出事故。”

2006年2月，山西省政府搞了個187號文：《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》，從政府法令上規范了臨汾等地的試點做法。

2006年4月，國家安監總局、國土資源部等11部門聯合下發了《關于加強煤礦安全生產工作規范煤炭資源整合的若干意見》，規定：2007年年末，山西、內蒙古和陜西經整合形成的礦井規模不得低于30萬噸／年。

2006年8月18日，山西省煤炭行業的首批新采礦許可證開始發放，政府向采礦權所有者收取采礦權使用費和采礦權價款。國有大型煤礦歷史負擔重，交不起采礦權價款，政府允許它們把采礦權價款轉為國有投資資本金。

山西財經大學研究行政法和礦產資源法的博士王小萍認為：“整合會遇到很多法律問題。2004年整合9萬噸以下小煤礦時，政府說9萬噸以上的礦是合法的，業主也取得了采礦權證，他還要投入資金改造。時隔兩年，又說30萬噸以下的都要整合了，這涉及一個信賴保護原則問題。政府決定的事，我信賴你，應該得到你的保護，現在你擅自改變了，我所遭受的損失，應該得到政府的賠償?！?/p>

2004年山西整合9萬噸煤礦時，就有學者提出這個問題，也有的小煤礦得到賠償了，但數額較低。當時溫州炒煤團所控制的煤礦大多在6萬噸/年之內。據稱，浙江省曾因這一政策而與山西省政府交涉。

除了煤炭之外，目前國內的其他礦產資源整合尚未開始進行。王小萍說：“山西省兩年之內，就從整合9萬噸煤礦到整合30萬噸煤礦，其間涉及許多法律問題。”王小萍認為，到2010年前，山西30萬噸以下煤礦的資源整合都會處于僵持階段。由于國營煤礦煤價受到控制，國有企業自顧不暇，讓他們買礦也吃力。

據悉，煤炭資源有償使用制度改革方案，目前已由發改委、國土資源部和財政部達成一致意見。“十一五”期間，將可能在全國全面實行礦產資源有償開采制度。

從2006年開始，山西省財政也才漸漸開始恢復元氣，一是售賣資源開采權，中央政府沒再抽一分錢，全部歸還給了山西，據說大概有6000億元；二是煤價上漲，省里每年多收入150億元。

學者孔祥毅說：“山西的財政問題，我喊了20年了。一是收入高度集中，主要依賴煤炭，竭澤而漁；二是支出高度分散，不全部由財政廳支配。比如你挖煤挖壞了林，林業廳要求補多少錢；挖壞了地，農業廳要求補多少錢；挖壞了水，水利廳也要求補多少錢，等等。只要財政上一有錢，各個廳局都伸手來要。”

據一位知情人士說：山西煤價統一上漲多收的150億元還沒到手，各廳、局長們便都來要了，氣得分管副省長一拍桌子：“分贓的問題，今天會議上不討論！”

而最早試點“煤炭采礦權有償使用”的臨汾市，似乎并沒有因試點而減少安全事故的發生。僅2007年，臨汾市就先后發生3起重特大事故。2007年12月5日發生的洪洞特大礦難，直接導致市長李天太被免職。接替他工作的夏振貴副市長(后任臨汾市委書記)，經過一個多月的調查，得出結論：臨汾煤礦安全事故多發原因是多方面的，而首要原因就是，“ 臨汾大部分煤礦是民營的，少數礦主受高額利潤的驅動，對安全重視不夠，投入不夠?！?/p>

洪洞特大礦難發生后，臨汾境內的所有小煤窯關閉，至今尚未開禁。這是政府在安全方面的慣用做法：一有礦難，全省小煤礦都關閉。由于未來預期不明確，即使企業買到了采礦權，能不能開采還是政府說了算。所以一有允許生產的機會，煤老板只好快馬加鞭，先把最容易開采的部分采出來再說。

2008年春節前，南方電網告急，據稱主要原因是國內電煤供應緊張，相對嚴格受限不許提價的電價，價格高昂。今年上半年，中國電煤價格攀升了大約50%，但和國際煤價相比，還有很大距離。

5月30日，國務院發出通知，要求做好停產整頓小煤礦的復產驗收工作，并督促較大煤礦努力增加煤炭生產，以確保煤炭供應充足，緩解煤價漲勢。6月19日，國家發改委決定對電煤價格實施臨時干預。山西省委、省政府立即責成地方煤炭運銷系統電煤供應價格堅決按照6月19日的結算價格執行。外電評論：“電煤限價令標志著中國推進能源價格市場化的目標遭受挫折?！?/p>

但是，傳統的計劃控制手段，最終遭到市場報復。國家發改委下發電煤限價令一月后，全國電煤價格反而上漲22% 。原因在于國有大礦的出廠價雖受到嚴格控制，而一些監管不到的小煤礦的價格卻水漲船更高。國家發改委于是在7月份下達了第二道限價令，但仍然在計劃控制的老套路上原地跑步。

2008年8月，來自山西省煤炭工業局的消息稱：該省煤炭企業兼并重組規劃方案和實施意見已經擬就，今后兩到三年，該省將通過大型煤炭企業兼并重組中小煤礦，形成大企業辦礦體制。

礦難頻發的臨汾市，又一次充當了打頭陣的角色。2008年4月，臨汾市政府宣布對全境煤礦重新進行整合。按照市政府的最新規定，從2008年起3年內，臨汾市30萬噸/年以下規模的中小煤礦(占全市煤礦總數的70%)都要被大型國有煤炭企業收購、控股、租賃或托管。

為何在此次臨汾市煤炭體制改革中，整合主體必須是國有大型煤炭集團？臨汾市煤炭工業局有關負責人回答：目的是為了增強國家對煤炭產業的控制能力。