土地集中的湖南樣本

郭　凱

在中央政府土地政策的基本框架和精神原則，預留空間內，地方結合實際自我創新、自我探索，現有矛盾有望得到更快、更平穩的化解。

從毛澤東《湖南農民運動考察報告》所載錄的當年湖南農民運動的暴力場景，到最近的湖南吉首民眾集體抗議所表現出的高度組織化和非暴力化，其中歷經的種種社會變遷，或多或少，大概都可以從不同層面注釋關于中國農村問題的一個既存說法——“如果中國湖南的農村問題搞不好，就不能妄言搞好了中國的農村問題。”

回望過去，變革、回轉、再變革甚至再回轉，對于包括湖南在內的中國農村，都是十分熟悉的字眼。而30年的改革進程，且不論主管愿望如何，客觀結果上，正是城鄉差距越來越大、并且由經濟發展差距進一步強化二元社會結構和城鄉身份等級秩序的30年。

面對這種現實，執政黨和中央政府希望扭轉局面、反哺農村的政策探索多年前已經開始。然而，以中國之大，中國各地農村局勢之多元，都對政策之手提出了高于傳統中央集權式政府所習慣的套路要求。

而對于剛剛結束的三中全會，據記者的了解，相當部分的學者都認為：全會對今后農村政策給出的最珍貴的指導思路，在于它給各地留下了在中央大政方針之下的自主創新空間。

土地與土地上的人

湖南益陽是傳統的農業大市，農業依然為這個地級市的多數人口提供了就業機會，

隨著近年來依照中央政府政策推進土地承包權自由流轉、農業產業走規模化經營之路，益陽市逐漸涌現了各個數量級的農業大戶。然而，在既有的控制糧食價格以及各種相關經濟和政策條件下j即便是集中種植、規模經營，糧食種植仍然只是一個“飽肚子的活計”。

劉進良是益陽市赫山區牌口鄉利興村的農民。他參過軍，當過村干部。2004年，鄉里基本完成完善第二輪土地延包、給農民承包地發放確權證后，他開始了大規模轉包土地、集中糧食種植的嘗試。

劉進良說，他主要集中的是需要土地開發投入、轉包成本較低的低產出田，因為這樣農民愿意長期轉包給他。歷經數年，他投入了200多萬元資金，第一年貸款加個人借錢100多萬全部投進去，第二年的收入平衡投入，不計劉個人薪酬，大約有5萬結余，那時他已經轉包了1000畝土地。2007年，以將近3000畝的集中經營規模，選種湖南農科院袁隆平教授研發的一種最優良種，全年也才有二三十萬的收益，攤到每畝地，平均盈利幾十塊錢。

劉說，所有成本都在漲，尤其是化肥，但糧價怎么也上不去，今后再單純擴大種植面積肯定不行了。他現在正和鄉里協調，希望能夠承包(并購)原來的鄉糧站，把它改建成曬谷場和稻米加工廠，生產自有品牌的大米。

這個糧站在幾年前改制時，已經承包給了別人。牌口鄉鄉長湯建翔說，鄉里會盡全力幫忙，協調關系，盡快讓劉拿到牌照，并希望劉將來建設的米加工企業能給鄉里的百姓帶來就業和致富機會。劉已經注冊了一個“益陽市興農糧食產銷合作社”，劉是社長，并購原鄉糧站時，他會以這個合作社為依托。他還準備好了注冊商標——“進良米”和“興百姓米”。

劉說，如果不是這幾年的連續投入和鄉縣市的幫扶，他未必能夠堅持下來。他的感覺更像是既然已經上了這條船，沒有退路，只能硬著頭皮繼續往前走。當他發現繼續擴大種糧仍然賺不了錢，就只能往產業加工的路子上走。他也遇到返鄉農民或者又想自己種地的農民要田的情況，但整塊田不可能再分出去，他往往就是給農民加地租(轉包費)了事，大概這一支出每年在幾萬元左右。

有村干部和村民說，劉已經是個超級大戶，種糧還賺不到錢，其他種小塊田的種糧村民的情況，就可想而知了。所以農民不愿意種糧，但在外面打工缺乏保障，而且也留不下多少錢，所以大家還很看重自己的承包地。

益陽市市委辦副主任王錫良說，作為地方基層政府，他們感受到中央要穩定糧價的政策取向，所以一直希望能夠在做“大農業”、發展農業加工業、做強產業鏈上尋找致富機會。“用新型工業化的理念發展農業，也許會是我們傳統農業地區的發展道路。”

像目前已經頗具規模的全國十大米市之一的益陽蘭溪米市(蘭溪大米加工市場)，日生產能力達1.2萬噸，年消化糧食130萬噸，年創產值21.8億元，年創收入近2億元。因該市場的存在，地區全年轉移富余農業勞動力2000多人，為周圍的村民提供年就業收入3000多萬元。此外，為該市場提供運輸服務的車輛總計年收入大約為4500萬元。

然而，農業種植業是高風險產業，與之相關聯的農產品加工業也同樣面臨各種風險，由此致富之路，行之不易。位于蘭溪米市的湖南佳佳糧食購銷有限公司總經理蔡達明說，不少沒進入這個行業的人以為米商賺了大頭，事實上不是。雖然說谷子漲價有限，但還是漲了-一點，但米商還要面對其他更多的成本上漲，但大米價格是受到控制的，近來的收入不但上漲乏力，考慮各種成本的上漲勢頭，還可能有下滑的趨勢。

位于益陽的辣妹子食品股份有限公司李副總經理說，農產品加工業很多和食品有關，由于食品與健康的關系，對行業企業的要求很高。李說，雖然中國很多農產品加工和食品企業都是規范企業，但經過三鹿奶粉事件的沖擊，對整個中國食品加工制造業和自有品牌都是打擊。辣妹子在數年前花了不少錢，申辦了一個“QS”(質量安全生產許可證)產品的標志，現在一下子被取消了，大概不取消也沒意義了，“我們會想辦法尋求其他的認證”。

然而，就這樣一個食品加工廠，每年因向農民收購辣椒而惠及3000家農戶，還有柑橘罐頭等各種辣妹子產品加起來，每年有5000多家農戶得以依托這一農產品加工企業而增收。

一縣與一國

如果說農業就地產業化意味著農村就地城市化，那么與農民流動到城市、在城市實現城市化兩個加在一起，是否就能結合共舉、實現城鄉統籌呢?湖南長沙市郊區的長沙縣，它的統籌經歷，似乎已經告白了一個國家有可能實現的城鄉統籌機會。

長沙縣的地理分布以及縣內的不平衡發展情況，讓它幾乎成為了一個縮小版的“小中國”。長沙縣一部分區域緊貼長沙市，受長沙城市經濟和城市化擴張的輻射，經濟和社會福利水平發展很快，在這些地方，幾乎難以體察市縣之分。但是長沙縣還有廣大的偏遠區域和相對落后地區，農民生活和福利水平嚴重不足。如何讓已經發展的地區繼續發展、讓仍然落后的偏遠地區分享縣里的發展果實、實現全縣內相對均衡的福利，就是擺在長沙縣政府面前的大問題。

長沙縣副縣長常利民說，改革多年來，逐漸形成了一種資金、人才和技術等優勢資源不斷集中城市、城市不斷從農村抽血的局面。現在，需要從各個層面綜合改革來扭轉這種狀況。

對于農業產業化，在長沙縣重點推進

了現代農莊和農業投資博覽會的發展。而對于耕地和地權這一農村社會基本矛盾問題的處理，長沙縣的基層干部和群眾自發的實踐，則對很多農村工作者和農村問題研究者具有啟發意義。

長沙縣農辦主任周錦程說，在完善第二輪延包時，雖然中央政策規定了確認土地權證時不能調田，但是地方上每個村的情況都不一樣，有的村子多年來基本上沒調，有的村子則作了調整。于是，在完善二輪延包時，既遵守中央規定的不許村集體(小組)留下任何機動田(公田)的政策，又根據現在的農村家庭人口變化還有未來15年可能出現的人口變化，長沙縣的各處鄉村事實上分配機動土地(公田)時，都是按照15年后的預計家庭人口數分的。

所以，現在以及未來15年，長沙縣由于土地承包無限順延與人口變化導致的農村人地不均的矛盾，可以說基本不會出現。而且在緊鄰長沙市城市化擴張的地區和縣內農村基建加快的地區，隨著土地價值上升，這直接關系到農民征地之后的補償公平問題。這種做法，實際上避免了將來會出現的補償分配難題，這是社保等配套制度所無法替代的。

隨著土地流轉、規模經營、現代化農莊和專業農業合作組織的發展，長沙縣一個村民小組的村民開始依托農業專業合作組織，準備嘗試以地權入股現代大農莊的耕地土地股份制，以求獲得更好的收益和更現代化的運營管理模式。

由于工業的發展，現在長沙縣一個縣的經濟產值，在湖南省甚至是幾個市的產值的總和。但是面對縣內很多仍然落后的地區，統籌協調發展的道路仍然挑戰很多。長沙縣縣長楊懿文說，縣政府考慮過很多平衡縣內福利的問題，發現了很多困難，但并不是沒有辦法解決。比如落后地區的教育條件問題，很多好的老師不愿意去，因為條件差距大，但是不是可以給他們高工資、甚至雙倍工資，再給一些更好的發展機會呢，比如學習中央援疆、援藏的政策。

楊說，為了長期保有良好的環境，長沙縣有計劃對每一個農村提供垃圾清理和廢品回收公共服務，但是擔心周邊縣市的農村廢品都賣到長沙縣來，長期支撐不起。所以這要求縣政府人員的智慧，怎么樣把價格定在讓本縣農民愿意把廢品垃圾賣到收購點、但是對于其他縣的農民，則交通成本都償付不起，大概就可以解決問題。楊說現在他們還在研究。

由于經濟的發展和財力的增長，長沙縣先行一步，計劃在縣內探索建立城鄉統籌社保、醫保基金和個人賬戶。常利民副縣長說，他們算過兩筆賬，一是如果要給縣內60歲以上的老人買足15年基本養老保險，需要1.2億元財政開支，二是如果從現在開始給縣內農民建立養老保險賬戶，15年大概需要15億元的財政投入。具體怎么操作，長沙縣還需要詳細認證和規劃。楊說，只要中央不把政策框住，長沙縣的發展有望能夠從事這樣的試驗。

而對于目前各界都有很大意見的農民工社保轉移問題，楊說，如有政策自由度的話，在長沙縣給縣內農民建立統一社保賬戶之前，長沙縣可以在縣內設立一個專門的農民工社保轉移托管賬戶，讓農民工把自己的養命錢有渠道轉回來，而不是被迫退保或者不參保。

呼吸空間與政策框界

對于化解三農問題，農村就地城市化和農民到城市實現城市化，都遭遇著重大的政策瓶頸。

一方面，在農村就地城市化道路上，是保護耕地與農村城市化發展需要大量工業用地的矛盾。如果農業產業化、更多資本進入農村，帶動工業化，沒有土地的供給是難以實現的。目前，在東部地區、先發展地區已經逐步實現工業化，農民擺脫農地種植的束縛之后，中央政府以保護耕地為宗旨，對工業用地實行總量控制，指標層層落實到地方。那么對于需要就地實現城市化發展的后發農業地區，這一政策就變成以發展解決三農問題的最大約束。

長沙市望城縣格塘鄉是較早實行農民工就業職業技能培訓的地方，受惠于專業勞動力的供給，引來了不少的外來投資。但用地問題卻一直是個大難題。最近一家珠海的公司想在格塘鄉投資開發觀光休閑農莊，涉地千畝，但是作為傳統農業區，根本沒有用地指標。鄉長呂凱興說，如果今年沒有指標，項目就要拖一年，縣里如果能給調劑到用地指標，辦手續下來也需要半年。

但是望城縣和長沙市的政府人員告訴記者，不是各級政府不愿意給鄉里指標，實在是整體指標都不夠用，他們只能“排排隊”。

而這一問題，在湖南益陽，甚至在記者之前調查過的江蘇省的許多地區，也是一樣的。這就對中央政府政策提出了難以回避的一個問題：如果要保穩定、保糧食生產，某些農業地區必須剔除在工業化之外、或者不能進行就地城市化的話，中央財政是否能夠承諾對這些后發受限地區提供與先工業化地區同樣的公共福利呢?

另一方面，在未來更大規模的農民土地流轉后進城的道路上，戶口制度尤其是戶口與公共福利相掛鉤的制度，依然是最大障礙。

但是，問題并非無法解決。據長沙市公安局人口管理處肖柏平介紹，長沙市政府正在計劃新一輪戶口改革，有可能推行有固定工作、參加社保3年的外地人即可轉為長沙戶口的政策。

而這種跨越“居住證”(取消暫住證之后，這是在很多發達地區實行的戶口改革的過渡階段身份證明)、3年到位“戶口”的改革方式，對于長沙市未來的最大挑戰，是目前戶口政策中的“三投靠”政策，尤其是老人投靠，有可能將給城市財政保障和社會管理帶來很大的挑戰。在其他與戶口相掛鉤的社會福利制度不改革的情況下，記者采訪的相關人士，對這項改革的未來普遍不持樂觀態度。

事實上中國還有一種思路可以參考。中山大學行政管理研究中心主任馬駿教授認為，對于納稅人國家，比如美國，納稅憑證是與福利掛鉤的基本依據。在中國，目前已經從財政國家轉向了稅收國家，但是遠遠不是納稅人福利國家。以納稅人要獲得福利的基本社會正義標準，結合人口流動的需要改革戶口制度，不僅對農村人口流動，對整個國家的人口流動、福利對接和身份公平，都有漸進的可行性。

總體而言，從湖南的情況看，在中央政府土改政策的基本框架和精神原則，預留的空間內，地方政府結合實際自我創新、自我探索，現有的矛盾的化解，有望更快、更平穩。