不可放行地方公債

有報道稱，一份由財政部牽頭起草的有關加強地方政府債務管理的方案，已多方征求過意見，并提交到國務院等待批復。與此同時，財政部也已在預算司下新設立了地方政府性債務管理處，專門負責地方政府債務的管理，人員已初步到位。有媒體稱，這表明，中央政府可能允許省級地方政府發行公債。

當然，由于信息披露很少，目前財政部門的措施究竟意味著什么，無人知曉。目前的《預算法》明確規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。但事實上，各地各級政府都背負著大量事實上的債務。國務院發展研究中心的調查顯示，到目前，各級地方政府債務至少在1萬億元以上，其中，鄉鎮政府負債總額在2200億元左右，鄉鎮平均負債400萬元。因而，加強地方債務管理也許確實只是對這些法律之外產生的財務進行管理而已。

假如目前擬議中的政策確實是要賦予地方政府、主要是省政府以發行政府債務的權力，那么，目前的決策程序就存在重大問題。放行地方公債，首先需要修訂《預算法》的相關條文。這也就意味著，是否允許地方政府發行債務，應當由全國人大及其常委會決定的，決不是財政部門就可以自行決定的事情。事實上，允許地方政府發行債務一事的重要性，也要求全國人大作出決定。

首先，政府如何獲得收入，這是一個憲法性問題，而不是一個簡單的財政問題。允許地方政府發行債務，等于從根本上改變了地方政府的收入結構，不論地方政府發行債務的規模有多大，其獲得收入的性質已發生變化。如此重大的問題，焉能輕率決定?

其次，政府究竟是量入為出，按照當期稅收收入安排支出，還是借用未來的收入用于當下的福利，同樣是一個憲法問題。這涉及代際公正問題，也即，未來的納稅人憑什么要為當期的政府之支出埋單?如何從程序上解決這一問題?相關部門應在這方面的制度設計上加強。

最后，也是最重要的一點，發行債務要求極其嚴格的財政控制機制。這里所說的不是中央政府對地方政府發行債務規模的限制，而是地方的納稅人對地方政府債務的控制。如果沒有建立其相應的政治、財政控制機制，如何監管地方政府的發債權力，若隨意借債，導致地方政府債務大幅度上升，乃至到不可控制的地步。或者將借來的債務隨意支出，用到錯誤的地方，而無益于公眾福利，未來的民眾不愿為其埋單。

總之，按照目前的決策程序，沒有經過全國人大的深思熟慮，允許地方政府發行債務是輕率的。在地方政府的財政民主決策制度尚未建立起來之前，即允許地方政府發行債務，同樣是不恰當的。在制度條件不具備的情況下，如果貿然放行地方政府債務，必然導致嚴重的財政與政治問題。

有人以為，目前宏觀經濟趨于疲軟，尤其是房地產市場冷清，地方政府的土地財政收入大幅度下降，地方財政驟然吃緊。在這種情況下，只有允許地方政府發行債務，地方政府才能夠有錢可花。問題是，借債是要還錢的，既然現在地方政府的財源萎縮，那么，誰又能保證地方政府未來的收入會看漲?地方政府還不了錢，中央政府是否準備為其埋單?

在當下制度環境下，解決地方政府無錢可花的問題，正當的途徑有二。第一，調整中央政府與地方政府的收入分配格局。目前中央政府在整個財政收入中所占比重很高，民眾所需要的大多數公共品卻由地方政府供應。

對這一稅收分配結構進行調整，既可救地方政府之急，也可優化財政體制。財政的一項基本原則是，把稅款更多地留在最接近人民的政府層級。高層級政府更多地只是進行一些最為必要的轉移支付，而不應試圖直接提供公共品。

解決地方政府財政緊張的第二個出路是地方政府改變其行為模式。中國各級政府已經習慣了一個征收大量稅款、大手大腳搞建設。民眾的稅負不斷提高，政府的開支規模則越來越龐大。政府用這些稅款進行了大量建設，然而，那些面子工程、政績工程究竟在多大程度上增進了民眾的福利?政府無錢，正好可以變成一種壓力，迫使其改變財政、政治模式，收縮過于龐大的建設規模，轉而專注于政府的核心職能，恰當職能。

總之，當此經濟前景不甚明朗之際，各級政府要做的是轉變執政心態，進行必要的制度變革，對既有的收入結構進行調整。匆忙尋找新的財源，只會制造出新的經濟乃至政治問題。