關于“服務型政府”的定義問題

當今中國，“服務型政府”是最熱門的社會術語。它代表了新一屆政府執政為民的決心，也是祖國繁榮民族振興的希望。溫家寶總理在政府工作報告中明確提出“建設服務型政府”的要求，表達了新的執政理念。隨著中國經濟的快速發展和改革開放的不斷深入，人民群眾對物質文化生活的需求日益提高，并呈現多元化的趨勢。人們已經不滿足于衣食住行質量的提高，還要求政府在教育資源、就業條件、生態與環境、社會保障等方面提供更多更好的服務。

關于“服務型政府”的定義，坊間有眾多版本，集中在對政府公正、透明、高效各方面的訴求，強調政府要為公眾提供優質服務。服務型政府體現執政黨的先進性，應當是親民的政府、為民的政府、富民的政府，當思富民之策、興富民之舉、走富民之路，要理順關系、簡化制度、規范行為、減少審批、還民以安、拒絕擾民。為從根本上做到“服務于民”，則要縮小規模、降低成本，避免政出多門、人浮于事。服務型的政府首先必須是“無私的”政府，不能成為獨立于人民利益之外的“特殊利益集團”。這是“服務型政府”最典型的特征。

民主性也是“服務型政府”的重要特征。民主政府與專制政府的分野，并不在于民主政府由眾人駕馭而專制制度下的政府由少數人操作。基于效率與成本的約束，社會事務的管理總是由少數人完成，民主社會也不例外。民主與專制之間的差別，很大程度上在于信息公開化的程度。服務型政府的信息公開性強，透明度高，其社會成員的知情權利受到法律的明確保障，更便于基層民眾的意愿得到表達，有機會發出自己的聲音，并使自己的意見得到采納，從而改善政府行為，避免政府專斷獨裁與權力濫用。任何政府都不可能徹底完美，人民的意志并不能自動地、一成不變地映射到作為行政主體的政府行為當中。因此，政府必須將自己的行為以及由于該項行為所造成的結果，透過信息公開化的渠道向公眾表達并接納反饋，了解公眾意愿。換句話說，具有民主特征的政府行為必定是交互式的、活躍的，敢于堅持信息公開化的政府才是真正“服務型的政府”，才能夠真正得到公眾的擁戴和支持。

有觀點認為，建設服務型政府是一項比經濟體制改革更為艱巨的任務，要求政府從管理理念、管理職能、管理制度、管理手段和行為方式等方面實現根本性轉變。人們把政府職能歸結為四個方面：經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務；提出要進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。所有這些無疑是正確的，但大多體現為對于“服務型政府”操作層面，亦即執行層面的要求。

在筆者看來，“服務型政府”特性的體現，除了表現在上述政府工作的操作層面，更應該體現于政府政策的制定與更廣義的立法原則。這中間居于首位的是確立“政策判據”，即明確判斷“好政策”與“壞政策”的準則。這個判斷的假設前提是，即便我們立法執政、制定政策的出發點都是好的，但由于各種客觀因素以及思想認識水平的限制，也會存在立法不當或政策失誤的情況，因此需要考慮政策判據的問題，要求所有的制度安排都符合公序良俗的原則。

公序良俗是現代民法的重要概念和法律原則。一項好的政策，一種合理的制度安排，應該使“好人”感到愉悅，正常的生活、生產不受影響，至少要使遵循公序良俗的社會大眾感覺不到它的存在，而使那些心存不軌、巧取豪奪的“壞人”如芒刺在背，不能安枕。如果一項政策的出臺或一套制度的實施使“好人”疲于奔命，而使“壞人”有機可乘，那就可以肯定地說：這項政策或制度是“不好的”。正如民間所言，不擾民的干部就是好官，真利民的政策一定簡單。一項真正優秀的政策或制度，在使“好人”感到平靜如常、心曠神怡的同時，還會使“壞人”自覺收斂，甚至或多或少地也要去做一些“好事”，即有助于增加大眾福利的事。只有這樣的政策，才能算得上是“優秀”的政策或者“良好”的制度安排。注意我們在上面描述中提到的“好人”和“壞人”都加了引號，這是因為在民法范疇中討論的問題，其當事雙方都應屬于“公民”之范疇，所謂“壞人”也并非是敵對意義上的人群。所謂公序良俗，無非是依常識做事，憑良心做人，利己而不損人，是公序良俗的底線，利己兼而利人，則可謂偉大。在上述框架之下，所謂“壞人”大多是某種既定制度安排的后果，極有可能是一系列不好的制度助長他們成為“壞人”。甚而言之，任何一項政策，一種制度，如果能使原本并非敵對的“好人”陷入拼殺，你死我活，那么這種安排一定是“罪惡”。以這一準則，可以判決往事；而它的更大意義，當在于衡量今天。總之，“服務型政府”的更高境界和本質特征，就是要在制度安排的層面上有所作為，為人民服務，為社會服務，成為最廣大人民群眾最根本利益的代言人。

令人欣慰的是，自2003年3月到2007年12月，國務院常務會議已經召開200次，貫穿科學發展、促進和諧的紅線，研究了580多項議題，出臺了一系列重大舉措，這些都見證了5年來政府工作的新成就和民生改善的新進步，見證了服務型政府的堅實步伐。國務院常務會議召開的消息幾乎每周都會在新聞媒體上出現。會議討論了哪些重大事項、做出了什么重大決策，每一位普通百姓都能從會議的新聞稿——“寫給老百姓看的會議紀要”中及時知曉。所有這一切都直接表明，我們的新政府正在沿著親民、愛民、富民的道路穩步前進，通過細致入微的具體行動體現著“服務型政府”的本質特征。

龔益：中國社會科學院數量經濟與

技術經濟研究所，100732