和諧社會視野下行政執法方式的變革

關鍵詞：和諧社會；行政執法；執法方式；綜合執法；常態化執法；民主化執法

摘要：社會和諧的關鍵在于行政和諧。目前，要促進依法行政，實現行政和諧，建設法治政府和服務型政府，構建和諧社會，就必須正確認識行政執法的目的和功能，正確處理行政執法主體與行政相對人的關系，變革行政執法方式，推動行政執法方式由分散執法向綜合執法、由運動式執法向常態化執法、由高權執法向民主化執法的轉變。

中圖分類號：DF31

文獻標志碼：A

文章編號：1009—4474(2008)05—0039—06

行政執法是行政主體依法將行政權力直接作用于行政相對人從而實施的各類行政處理行為的總稱。行政執法領域是官民接觸最為頻繁、社會矛盾最容易激化的領域。從這個意義上講，社會和諧的關鍵在于行政和諧。然而影響行政和諧的關鍵因素除了規則本身以外，就是行政執法權力的表達形態或實現形式——行政執法方式。行政執法方式服務于行政執法的目的，直接影響著行政執法目的的實現程度和最終效果。建設法治政府和服務型政府，構建和諧社會，必須在重新認識行政執法主體與行政相對人關系的基礎上，規范行政執法權的行使，創新行政執法方式。

一、由分散執法向綜合執法轉變

在我國現行行政執法實踐中，為執法主體所熟知和慣用的執法方式是伴隨著經濟體制和行政管理體制不斷改革而發展變化的階段性產物。在計劃經濟體制下，我國實行的是高度中央集權的行政管理體制。改革開放以后，為推動和深化經濟體制改革，必須轉變政府職能，克服管得過多、統得過死的行政管理弊端。為此，我國對原有的行政管理體制進行了以放權為主題的改革，這一改革最終使行政執法體制“形成了一事一立法，一法一設權，一權一建隊的總體格局”。主要體現為：在機構設置上，按社會、經濟事務的行業門類劃分和組建管理部門，甚至一些行政管理部門還專門設置了享有行政執法權的事業單位作為其具體執行機構；在行政管理權的配置上，政府將其掌控的行政管理權分散到各職能部門。這種行政執法體制給行政執法方式帶來了一個重要的變化：較以前高度集中的行政管理方式而言，行政執法權實現了集權化向分散化的躍遷。筆者將這種行政執法權分散化行使的執法方式稱為分散執法方式。由于分散執法是在相對明確各部門、各單位職能權限的基礎上進行的，因此，它一方面可以發揮各執法主體的積極性，提高行政管理的效率，從而避免一個全能政府管得過多又無法有效管理的問題；另一方面，對于行政相對方而言，隨著執法主體、執法權限的進一步廓清，其自由權利也進一步明確，主體性得到進一步增強。

盡管分散執法在克服執法權限過度集中等行政執法的弊端方面發揮了重要作用，但隨著分散執法方式的廣泛推行，一些潛在的體制性問題逐漸暴露出來。隨著行政執法部門的精細化發展，同一行政事務往往受多個法律規范，涉及多個行政執法主體的管轄權，同一個行政管理領域有多個部門來發揮作用或由同一個部門的多個執法機構參與執法；不同的行政執法主體卻行使大體相同的職權，管理相同的行政事務。因此，各行政執法機關職權交叉、多頭執法、重復執法、執法擾民、責任不明等執法弊端就隨之顯現出來。建立在機構分散、權力分散基礎上的分散執法方式必然導致行政執法力量分散，行政執法效率低下，難以形成有效的經常性管理。同時，在執法中，行政執法往往與利益掛鉤，形成有利爭著管、無利相互推的局面。這既不利于各執法部門間的協調，也不利于行政相對人合法權利的保護，且有損政府的形象，有悖于執法為民的理念，從而妨礙行政和諧的形成和維護以及和諧社會的構建。

隨著經濟活動的日益頻繁和社會關系的不斷復雜化，分散執法方式的弊端愈加明顯。如何消除分散執法方式的弊端，是一個值得深入探討的理論問題和實踐問題。但根據國外行政執法的經驗和我國的實踐，有一點是明確的，即行政執法方式必須由分散走向集中。必須突破行業和部門及領域的界限，根據社會經濟發展和行政管理的實際需要科學設置執法機構，劃分管轄權限；并在此基礎上，相對集中行政執法權，盡可能將行政許可、征收、強制、處罰等各項執法權力及其主體、機制、制度等加以綜合，推行綜合行政執法(綜合執法)。“當今社會經濟發展的一個結果就是政府執法機構設置的綜合化和權力配置的綜合化。從世界范圍看，行政執法權整合是大勢所趨?！?/p>

我國為創新行政執法方式也做了長期積極的探索，如實行聯合執法、行政處罰權相對集中行使等。尤其是自我國《行政處罰法》頒行以后，在試行和推廣相對集中行使行政處罰權方面積累了許多有益的經驗，并取得了一些成就。例如，成立了一些專門的綜合執法機構，其職能和管轄范圍涉及到一定行政區域的城市規劃、土地管理、房屋拆遷、建筑施工、市政設施、園林綠化、公共交通、環境保護、市容衛生、社會治安和工商行政等多方面的社會事務或某一行政管理領域內問題突出、集中的行政事務。就目前來看，綜合執法的權力主要還局限于行政檢察權與行政處罰權。隨著我國《行政許可法》的頒行，目前人們正在積極探索行政許可權的相對集中。對行政處罰權和行政許可權的相對集中行使方式的有益探索，為全面推進綜合行政執法體制改革奠定了基礎。目前正在推行的大部制改革也必將加速推進行政執法的綜合化。

綜合執法可以有效地實現執法主體、執法權限的整合；同時，與專業執法、聯合執法相比，綜合執法事項大多屬于特定區域內大量存在的但情節較輕、查處難度不大的違法行為，多適用簡易程序和現場處理，因而具有程序簡易的特點和優點。另外，綜合執法是行政一體性原則的必然要求。雖然，隨著行政管理的日益專業化，行政執法客觀上存在著職能和地域分工，然而，作為某一政治共同體的整體行政，必須貫徹行政一體性原則，在行政執法中必須政令統一，盡可能地將所有相關行政執法權集中于一個行政機關行使。實踐證明，綜合執法在一定程度上消除了分散執法的弊端，統一了地方政府執法職能。當然，由于我國行政綜合執法尚處于實踐摸索階段，因而還存在很多方面的問題。比如，綜合執法主體如何定位，它與原相關職權的行政主體是何種關系，綜合執法主體與原相關職權的行政主體以及不同綜合執法主體之間的職權如何劃分，如何規范綜合執法主體的執法行為，如何設定并且落實綜合執法主體的執法責任等，都還需要進一步探討。

作為一種新的行政執法方式，綜合執法是相對于分散執法而言的。與分散執法方式相比較，綜合執法涉及到執法主體、執法權力、監督制約機制等全方位的制度創新，不能簡單將綜合執法等同于聯合執法或相對集中行使行政處罰權。聯合執法僅僅是幾個執法主體在約定的時間一起執法，并未實現相關執法主體的有機整合，并未從根本上突破分散執法在執法權限、協同行動、監督制約等方面各自為政的局限。如果說聯合執法有一定的綜合性的話，也僅僅是執法主體的簡單結合。相對于聯合執法，實踐中推行的行政處罰權的相對集中以及我們正在積極探索的行政許可權的相對集中更具有綜合執法的特點，二者是對行政執法權的整合。但是，行政執法不僅僅局限于行政處罰、行政許可，行政強制、行政收費、行政征收、行政給付、行政獎勵等等都屬于行政執法的范疇，因此，也不能把綜合執法簡單地等同于綜合行政處罰權或行政許可權。“綜合行政執法，在本來的意義上應當包含行政執法的外延所涵蓋的內容，即行政許可權、行政征收權、行政強制權、行政處罰權等方面的權力及其主體、機制、制度等方面的綜合?！?/p>

二、由運動式執法向常態化執法轉變

在執法實踐中，行政執法常常表現出“運動化”的特點，如各種所謂的“集中整治”、“專項治理”等執法形式就是典型。這種圍繞某些專門的行政管理事項或行政管理中的某些突出問題所進行的非常態化集中執法方式，常被稱之為運動式行政執法(運動式執法)方式。運動式執法方式顯著的優點是使用便利，社會影響大，短期效果好，局部見效快。它集一時的物力、財力、人力而為之，注重高權作用，突出了行政權的強制性。在這種疾風暴雨式的執法期間，產生短時的效果順理成章。它對于打擊違法行為、恢復社會經濟秩序、增強社會安全感、平息公眾的不滿、滿足社會的需求有一定的積極意義。同時，在行政執法實踐中，有些地方政府或相關執法部門充當違法者的保護傘，搞地方保護主義的現象比較突出，運動式執法對于打擊地方保護主義、監督基層執法、推動依法行政也有一定益處。正是由于運動式執法方式的上述優點，使其長期受到許多行政管理部門的青睞，被廣泛應用于城管、文化、食品、旅游、環保、醫藥等各行各業的管理中。然而，運動式執法的優點并不能掩蓋其固有的缺陷：

第一，運動式執法治標而不治本，效果難以持久。雖然運動式執法可以在短時間內奏效，但由于它具有臨時性、突擊性、反復性等特點，來得急，去得快，來時層層動員，去時無聲無息。實踐中，對于行政相對人來講，他們面對運動式執法已經得出了一個“經驗”或行為預期：執法就是一陣風，風頭到時避一避或者臨時轉移一下“戰場”，風頭一過便卷土重來甚至變本加厲。執法機關與行政相對人似乎在玩貓鼠游戲。這種運動式執法使行政執法陷入“違法—查處—再違法—再查處”的怪圈，其強勢作用帶來的效果是短暫的，長期效益并不明顯。而且，運動式執法還會助長執法主體的怠惰心理：行動與否取決于上級領導的態度，怎樣行動取決于領導的批示。這就進一步妨礙了行政執法長效作用的發揮。

第二，運動式執法有悖于行政法治的基本精神。首先，運動式執法的“運動”色彩決定了這種執法方式具有時硬時軟、隨意性較大的特征。然而，法治社會強調形成并維護一定的秩序，注重社會關系的延續性。因此，運動式執法有違法治對一致性的要求。其次，運動式執法大多以行政機關的紅頭文件為依據，領導的批示成了執法的唯一標準，法律的權威性得不到普遍認同。“運動式行政執法把執法異化為臨時政策，用以代替長久生效的法律原則，使得法律變為可松、可緊、可寬、可嚴、可硬、可軟的橡皮泥。”運動式執法的這一弊端使其背離了依法行政這一行政法治原則的基本要求。再次，運動式執法思維向度單一，行政相對人的權益難以得到充分的體現和維護，這與以保護行政相對人的合法權益為核心價值理念的現代行政法理不協調?！拔覈F行行政法，以命令型行政權力為主要規范對象，以保護公民個體自主權和自由權為中心?！倍\動式執法可能在一味強調社會公共利益時，忽視行政相對人的合法權益。尤其是在運動式執法中，執法主體往往將執法異化為臨時政策的推行，借文件政策隨意擴充自己的權力，加之受到“從重、從快、從嚴、寧枉勿縱”思想的支配，就進一步增加了造成錯案、損害行政相對人合法權益的可能性。

第三，運動式執法加大了執法成本。由于事先缺乏深入、系統的研究，進而缺乏科學性的制度安排，運動式執法難免在人力、物力、財力的調動方面出現盲目性，從而造成行政資源的極大浪費，增加執法成本。同時，由于行政執法資源有限，運動式執法必然造成“一手硬、一手軟”的現象。執法期間由于一切工作都圍繞著特定執法任務展開，必然會放松甚至暫且擱置對其他行政事務的管理，使運動式執法的短期效果建立在其他違法行為泛濫和某些市場秩序被破壞的基礎上，從而變相地加大了整個社會的執法成本。

運動式執法方式的存在有一定的現實合理性，但其顯現出來的弊端表明，這種執法方式“人治”色彩濃厚，與法治精神不符，甚至有損法治精神，不利于建立法治政府、實現依法行政和構建和諧社會。凡是公共行政行為都必須在法律幕布前的正義舞臺上穩健而有效地進行，此乃法治文明的基本要求，也是行政和諧乃至社會和諧的關鍵。英美等發達國家在行政執法上都是常態化的。如英國倫敦，執法人員有警察，也有數量較少的類似于我國城管執法人員的民事警察，他們的執法主要通過抽查進行，很少有“刮風式”的執法。美國的行政執法也不像中國在執法中經常運用“運動式”(campaign Style)的方法，而“表現出持久的規范化”。實現“依法治國、建設社會主義法治國家”，必須變革運動式執法方式，實現行政執法方式的常態化。

就目前我國法治建設的實際情況而言，基于制度的慣性以及現實的需要，運動式執法方式的生存還有一定的土壤，徹底革除運動式執法方式、實現行政執法方式的常態化需要一個過程。為了加速執法常態化的進程，首先，行政執法部門應轉變執法觀念，將行政執法日常化。具體來說，行政執法機關必須克服怠惰心理——平時疏于盡職，等到問題出來以后，寄希望于運動式的專項打擊；樹立正確的執法效果評價觀念，轉變片面強調查處案件數量的數字化評價觀念；樹立注重內涵、注重整體社會效益的評價觀念，把是否有利于具體行政目標的順利實現、有利于行政相對人合法權益的保護、有利于法治政府與和諧社會的構建以及有利于促進科學發展作為衡量執法效果的最終標準。其次，推進制度創新，將日常執法制度化。要真正實現行政執法的常態化，做到依法行政，必須建立一套科學、嚴格、規范的監管制度，建立一種具有可操作性的長效機制，使嚴格執法成為一種常態，將執法活動納入正常制度之中，置于公眾監督之下，從而為執法常態化提供制度保障?，F在，雖然我們在這方面進行了大量有益的探索并取得了一些成果，但仍然無法徹底擺脫運動化治理局面，其主要原因在于制度缺失，法律本身不夠完備和可操作性較差，尤其是由于行政體制和財政體制的制約，沒有健全行政執法體制，因此，還需要加強這方面的建設。三、由高權執法向民主化執法轉變

在以德國為代表的公權力行政理論中，有一類公權力行政被稱之為高權行政(Hoheitlichte Verwahung)，即行政主體為達到公共目的，立于統治權之主體地位，單方面對人民發布具有拘束力之命令或以強制手段限制人民權利，課以義務之行政。其特征在于國家居于統治主體和優越于相對人的地位，且運用具片面拘束力的規制措施，強制相對人服從，例如行政機關采取征收稅捐、讓相對人依法服兵役等行政命令、行政處分等行為方式。長期以來，我國政府對社會經濟等行政事務的管理方式都是規制主導型的，其顯著特征就是倚重高權作用，以“命令一強制”為行為模式。由此不難發現，我國傳統的行政執法方式還是一種高權主導的行政執法方式。

高權執法方式對于提高行政管理效率、維護行政秩序與權威、克服市場的滯后性和盲目性具有重要意義。即使在西方自由法治國家，自二十世紀二三十年代經濟大蕭條以后，隨著自由市場經濟的發展、“市場萬能”神話的破滅，以國家干預為政策導向的凱恩斯主義也成為其拯救“市場失靈”、解決社會問題的一劑良藥。但是，高權執法方式是以弱化行政法律關系中行政相對人一方的作用為基礎的，片面突出了行政權的權力屬性，注重行政執法的結果和實效，忽視了對公民權利的保護。實踐中，當市場經濟秩序和社會秩序混亂、違法行為猖獗時，我們往往想到的只是加大執法力度，嚴查重罰。審批、收費、處罰成為行政執法的三大法寶，致使許多人認為行政執法行為“在性質上是一種損益行為”，甚至實踐中人們將“執法局”戲稱為“只罰局”。總之，這種執法方式在缺乏有效的監督和行政相對人參與等機制制約的情況下過度使用，極易使行政執法權異化為一種干擾社會經濟發展、侵犯行政相對人合法權益、危害行政和諧的消極力量。我國計劃經濟體制的失敗、市場經濟發展過程中暴露出來的一些問題，以及行政相對人合法權益得不到有效保護等，充分地證明了這一點。

隨著行政法治的深入發展和人們權利意識的不斷增強，民主化執法已成為人們的普遍期待并日益成為現代行政發展的一個必然趨勢。民主化執法是民主政治的必然要求，也是我國實現行政和諧、構建和諧社會的內在要求，它對于有效監督行政執法、提高行政決定的可接受性、減少對抗、達成行政目的具有重要意義。同時，由于行政執法權具有自由裁量性，易受具體執法者的個人意圖和判斷的影響，因而克服這一弊端以保障行政相對人的合法權益也在很大程度上依賴于執法方式的民主化。在實踐中，民主化執法要求：

第一，樹立人權保障觀念。執法主體要尊重行政相對人的人格，落實行政相對人獨立的行政法律關系主體地位。

第二，保障行政相對人的行政參與權。傳統的行政執法片面強調行政機關是公共利益的判斷者和提供者。然而，據美國學者分析，“可確定的、先驗超然的‘公共利益’是不存在的，社會中只存在不同個人和團體的獨特利益。根據這一假設，立法過程體現出來的僅僅是彼此沖突之利益團體相互撞擊而形成的妥協。這種分析指出，如果行政機關為所有受行政決定影響之利益提供了論壇，就可能通過協商達成可以為所有人普遍接受的妥協，因此也就是對立法過程的一種復制。充分考慮所有受影響的利益之后所作出的行政決定，就在微觀意義上基于和立法一樣的原則而獲得了合法性”。因此，行政執法必須貫徹決策過程民主化的原則，其主要途徑是引人行政相對人的參與機制。相對人的參與程度決定著行政決策的正當程度。

第三，弘揚理性文化，引入必要的妥協機制和契約精神，弱化行政執法權的強制色彩，追求政民和諧，注重行政謙抑。將溝通與協商機制引入行政執法能夠促進行政相對人對執法過程的參與，提高行政執法的民主化程度。公眾行政知情權和參與權的享有和實現程度，是衡量一個國家或社會行政民主化的重要指標，而溝通與協商則是實現公眾充分知情和有效參與的途徑?！罢螀⑴c權利所涉及的，是用法律形式對公開的意見形成和意志形成過程加以建制化”，“這個原則具有認知意義，即對提議和主題、理由和信息進行篩選，這種篩選使所達成之結果被假定是具有合理的可接受性的”；同時這一原則更具有實踐意義，亦即“確立一種阿倫特所理解的‘無暴力’的、將交往自由的生產能力釋放出來的相互理解關系”。行政執法在本質上就是對法定的利益或價值所進行的直接的權威性分配，不僅需要考慮利益協調的問題，更需要解決手段合理的問題。行政執法應當允許行政相對人參與到行政執法程序之中，只有這樣，方能消解行政執法主體與行政相對人之間可能發生的不信任或潛在的沖突，節約執法成本，使執法的過程和結果獲得行政相對人的認可并自覺接受。

第四，在對行政相對人的權利義務作出處分決定時，盡量避免采用損害相對人權益的方式；在依法必須作出負擔處分決定的情況下，必須充分貫徹比例原則，行政執法的措施和手段也應以必要和適當為限度。

以高權作用為背景的執法方式并非為實現行政目標的唯一方式。具有濃厚強制色彩的高權行政執法方式扭曲了公共權力與公民權利的關系，進而使行政主體與行政相對人的關系錯置。行政執法的民主化趨勢預示著：創新行政執法方式必須淡化行政執法的高權色彩，在行政執法領域引人行政指導、行政合同等非權力執法方式，并注重行政規劃、行政獎勵、行政資助這類在行政執法民主化背景下產生的柔性執法方式的應用(因為這些非權力的和柔性化的行政執法方式貫串了人性化管理、規制緩和、尊重行政相對人法律地位等現代執法理念和民主精神)，力求執法方式多元化。要堅持執法為民，構建和諧社會，就必須把握現代行政的基本走向，推進執法方式的創新，發展出新的既符合行政管理規律又符合人權保障原則的管理手段。

四、結束語

行政執法是公法領域的重大課題，是行政法治這一系統工程的關鍵部分。行政法律制度作為重要的公法制度，其主要功能在于規范行政權，保障人權，維護秩序，促進社會和諧。然而，這些功能的發揮有賴于具體的行政執法。沒有行政執法，法律無法實現從“書本上的法律”向“行動中的法律”的轉變，公民權利無法實現從“應然”向“實然”的轉變，社會經濟秩序也無法實現從靜態設計向動態建構的轉變。同時，行政執法必須通過一定的方式進行，行政執法作用的發揮在很大程度上取決于行政執法方式的法制化、民主化即文明程度。關注民生、實現科學發展、推進社會公平正義、構建和諧社會是中國共產黨在新的歷史條件下的執政目標，為實現這一目標，必須完善我國的法律制度，革除傳統行政執法方式的弊端，創新行政執法方式，實現分散執法向綜合執法、運動式執法向常態化執法、高權執法向民主化執法的轉變。

(責任編輯：劉永淑)