城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展評價指標體系研究

關(guān)鍵詞：城市軌道交通；可持續(xù)發(fā)展；評價指標；公眾參與；非政府組織；項目規(guī)劃設計

摘要：中國的城市軌道交通已開始新一輪的建設高潮，此時更應充分重視各項目的可持續(xù)發(fā)展評價，以確保軌道交通項目的健康發(fā)展。城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵包括廣大民眾的接受性、環(huán)境生態(tài)的兼容性和經(jīng)濟效益的合理性。在已有研究文獻基礎上，結(jié)合相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙庖姾蛧鴥?nèi)城市軌道交通項目的具體情況，城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展評價指標體系包括以下8個指標：咨詢規(guī)劃的合理性、整體設計的科學性、運營管理的連貫性、消費者效用、環(huán)境影響后評價、經(jīng)濟分析、公眾參與程度。作為公共基礎設施項目，為彌補政府公共決策在該領(lǐng)域的不足，在城市軌道交通項目的各個階段都應鼓勵公眾，特別是非政府組織的廣泛參與。

中圖分類號：F503

文獻標志碼：A

文章編號：1009—4474(2008)05—0022—05

城市軌道交通能有效減少交通擁堵、節(jié)約停車費用、降低交通事故、提高無車者的可移動性、節(jié)能減排、有利公眾健康。它主要有地鐵與輕軌兩種方式，因其具有載客量大、發(fā)車密度高、到發(fā)站準時、有效連接中心城區(qū)與市郊等其他交通方式無法比擬的優(yōu)點，正在被越來越多的國家積極采用。就地鐵而言，它已有百余年的歷史，紐約、東京、倫敦、巴黎、莫斯科等國際大都市都修建了數(shù)百公里長的城市軌道交通網(wǎng)絡，地鐵已成為這些城市居民的主要出行工具。從地鐵出行方式所占的比重看，東京為87％，倫敦為61％，莫斯科為54％。相比之下，中國的城市軌道交通起步較晚，軌道交通運輸業(yè)網(wǎng)絡經(jīng)濟的密度效應和幅員效應普遍偏低，公民乘坐地鐵或輕軌出行的比例也遠低于上述城市。

自“十一五”開始，中國各大城市開始新一輪的軌道交通建設高潮，北京、上海、廣州是國內(nèi)最早建設軌道交通線網(wǎng)的城市，其他跟進的有深圳、重慶、武漢、南京、天津、成都、沈陽、杭州、青島、西安、蘇州、寧波等城市，有的剛建成一小段，有的才進行實驗段或線網(wǎng)的編制工作，以軌道交通為主體的城市公共交通服務體系建設尚處于起步階段。

城市軌道交通項目涉及多學科、多門類、多部門，它的建設周期長、沉淀成本高，其位于地下的構(gòu)筑物一旦落成具有不可逆性，且對所在城市區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展影響巨大，如修建過程中對其某一細小環(huán)節(jié)考慮不周，就會給公共利益帶來難以估量的損失，也會給后代人留下許多遺憾。因此，研究城市軌道交通項目的可持續(xù)發(fā)展性能，不僅對項目本身，而且對項目所在城市這個“大系統(tǒng)”，均有著重要的理論意義和現(xiàn)實意義。但是，國內(nèi)學者對軌道交通可持續(xù)發(fā)展方面的研究還很鮮見，在可持續(xù)發(fā)展實現(xiàn)途徑上亦有眾多觀點。按照構(gòu)建節(jié)約型社會的總體要求，為全面落實科學發(fā)展觀，有必要對城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展性能進行研究，總結(jié)以往工程的經(jīng)驗和教訓，為后續(xù)工程提供有力的決策參考。

一、城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵及國內(nèi)主要影響因素

1.城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵

1987年挪威首相布倫特蘭夫人在她任主席的聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會的報告《我們共同的未來》中，把可持續(xù)發(fā)展(Sustainable Development)定義為“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。這一定義得到廣泛的接受，并在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上取得共識。可持續(xù)發(fā)展所要解決的核心問題有：人口問題、資源問題、環(huán)境問題與發(fā)展問題；簡稱PRED問題。可持續(xù)發(fā)展包含兩個關(guān)鍵的組成部分：“需要”和“對需要的限制”。滿足需要，首先是要滿足貧困人民的基本需要；對需要的限制主要是指對未來環(huán)境需要的能力構(gòu)成危害的限制，這種能力一旦被突破，必將危及支持地球生命的自然系統(tǒng)如大氣、水體、土壤和生物。

社會層面的可持續(xù)發(fā)展觀為城市軌道交通項目的可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的理論基礎。世界銀行的研究結(jié)果表明，城市軌道交通的可持續(xù)性應涉及三個方面的內(nèi)容：一是社會可持續(xù)性，要求提高交通的可通達性，惠及全體民眾；二是環(huán)境與生態(tài)可持續(xù)性，要求全面考慮交通發(fā)展所帶來的負面影響；三是經(jīng)濟與財政可持續(xù)性，要求相關(guān)資源的有效利用和資產(chǎn)的妥善維護。

因此，城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展可以理解為：廣大民眾的接受性、環(huán)境生態(tài)的兼容性和經(jīng)濟效益的合理性。也就是說，城市軌道交通作為公共服務項目，社會福利性應當是居于第一位的，不管是營銷策略還是運營策略，都應顧及普通民眾特別是中低收入階層的有效需求；項目的實施，要為后續(xù)工程預留施工空間，并努力融入周邊的人文環(huán)境和生態(tài)環(huán)境；在高效配置系列資源的前提下，項目可以有一定的經(jīng)濟回報。

2.國內(nèi)城市軌道交通項目開發(fā)中的不協(xié)調(diào)因素

由于城市軌道交通項目生命周期長，涉及環(huán)節(jié)多，對它的可持續(xù)性產(chǎn)生影響的因素也是多種多樣的。總的來看，觀念因素、經(jīng)濟因素、規(guī)劃因素和設備因素對國內(nèi)城市軌道交通項目的影響較為深遠。

(1)觀念因素。當前，中國的軌道交通建設速度是史無前例的，前期論證不足和人為壓縮建設工期，造成線網(wǎng)規(guī)劃不合理，建設費用居高不下，由此遺留的問題以后很難解決。在車站的建設規(guī)模上，各個城市互相攀比，追求兩層甚至三層設計，豪華裝修，屏蔽門齊全，不僅大大提高了車站的工程造價，而且運營時的耗電量巨大。

(2)經(jīng)濟因素。城市軌道交通線路項目投資巨大，一般高達幾百億人民幣，其中土建設施的投資是沉淀成本，不能產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益；機電設備進口比率過高會占用大量的重置成本。即使不考慮前期投資的利息和折舊，僅靠票務收入一般也難于彌補正常的運營費用。但是，軌道交通卻有顯著的社會效益，它可以減少交通擁堵，降低資源消耗，提高城市土地的利用效率。如何協(xié)調(diào)社會效益和經(jīng)濟效益的矛盾，將外部效益內(nèi)部化，避免給當?shù)刎斦斐沙林刎摀殉蔀楦鲊嗣衿毡殛P(guān)注的問題。同時，為取得經(jīng)濟效益和社會效益的和諧統(tǒng)一，軌道交通有必要堅持低票價以考慮到低收入家庭和弱勢群體的有效需求，因此，應制定全面的發(fā)展戰(zhàn)略。而我國城市軌道交通的融資模式比較單一，基本是政府注資形成資本金，拆遷補償由線路經(jīng)過各區(qū)、縣折算出資，不足的缺口靠國內(nèi)銀行中長期貸款彌補，即使有國際融資協(xié)議，大多也是以進口某跨國公司的機電設備為前提的附加貸款。這種資本結(jié)構(gòu)的結(jié)果是城市軌道交通項目的高負債率，如上海地鐵M7線，資產(chǎn)負債率超過60％。

(3)規(guī)劃因素。中國目前的城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃仍處于探索階段，常游離于城市總體規(guī)劃之外，變更頻繁，缺乏權(quán)威性。由此造成在站點分布上與其他交通方式銜接不暢，地下空間破壞嚴重等問題，直接限制了軌道交通網(wǎng)絡經(jīng)濟特性的發(fā)揮。如上海R1線徐家匯車站規(guī)劃初期，沒有為后續(xù)建設預留工程條件和施工用地，使接下來的R9線和R11線的施工難度增大，各線換乘距離增長。

(4)設備因素。城市軌道交通涉及工程機械、機車車輛、牽引供電、通信信號、自動控制、通風空調(diào)、安全防災等眾多相關(guān)產(chǎn)業(yè)，目前的國產(chǎn)設備在性能上與世界先進水平還存在一定差距，如列車自動控制系統(tǒng)，主要掌握在阿爾斯道、西門子和龐巴迪等幾個跨國公司手中。由于中國不同的線路甚至同一線路的不同車站，引進的設備來自不同的供應商，結(jié)果是機電設備的技術(shù)標準和系統(tǒng)制式不統(tǒng)一，兼容性差，難于管理。這在一定程度上增加了既有線更新?lián)Q代的難度，也阻礙了軌道交通設備國產(chǎn)化的進程。

二、城市軌道交通項目可持續(xù)發(fā)展評價指標體系的構(gòu)建

城市軌道交通項目的可持續(xù)發(fā)展評價具有跨學科的研究特點，它涉及工程學、管理學、經(jīng)濟學、環(huán)境學、社會學等各學科門類，因此應運用系統(tǒng)的觀點加以整合，可持續(xù)評價指標實際上就是以上述學科為依托而設立的。

1.指標體系建立原則

(1)系統(tǒng)性原則。城市軌道交通項目是涉及多學科、多領(lǐng)域的一項系統(tǒng)工程，因此應當以系統(tǒng)論的觀點，將城市軌道交通和城市的功能定位、區(qū)域經(jīng)濟和宏觀經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展、自然環(huán)境及人文景觀保護等問題通盤考慮，處處體現(xiàn)軌道交通和各分系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性。

(2)科學性原則。科學性原則是確定指標體系的基本原則，它要求指標明確，指標體系的確立要以可持續(xù)發(fā)展理論為依據(jù)，注重軌道交通系統(tǒng)項目的建設實施對城市今后發(fā)展的長久影響。

(3)重點突出原則。城市軌道交通項目微觀上是一個線性的、點點相連的交通體系，宏觀上還受區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展水平、配套基礎設施、相關(guān)法律法規(guī)等諸多條件的限制，可以說，對它產(chǎn)生直接或間接影響的因素是多方面的。因此，指標體系的確立應當全面，不得遺漏重要的影響因素。但是，指標體系也不可能包羅萬象，為了抓住主要矛盾和反映事物的主要問題，那些細微的、次要的影響因素可以被適當忽略。

2.指標體系的構(gòu)成

本文采用層次分析法(AHP)，以城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展作為目標層，結(jié)合研究成果，并對軌道交通及其相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M行問卷調(diào)查，確定用以下8個指標來評價城市軌道交通項目的可持續(xù)性。

(1)咨詢規(guī)劃的合理性。咨詢規(guī)劃的主要工作有：成立由技術(shù)、經(jīng)濟、法律、政策等領(lǐng)域相關(guān)人員組成的項目公司，編制軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、軌道交通建設規(guī)劃，編制投資機會研究報告、初步可行性研究報告，風險預測與評估、項目可行性研究報告，進行資金估算和提交融資方案，委托工程勘查設計、完成拆遷安置，開始招投標和采購等。城市軌道交通項目的咨詢規(guī)劃是項目科學決策的最重要環(huán)節(jié)，其合理性直接決定軌道交通的可持續(xù)性。

(2)整體設計的科學性。整體設計主要包括線網(wǎng)設計和施工設計兩部分。其中，線網(wǎng)設計主要涵蓋網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)、線路走向、線路長度、建設規(guī)模、建設時序等；施工設計主要涵蓋線路埋深、車站站位、土地控制、車輛段位置、電力供應、景觀布置、人防工程、文物保護、環(huán)評方案、融資計劃的合理性等。

(3)土建安裝的協(xié)調(diào)性。土建安裝貫穿項目的合同管理，風險控制，工程質(zhì)量、進度和造價控制，安全保障，環(huán)境保護，項目變更，資金撥付，竣工驗收全過程。在土建施工階段，要注意地面沉降、棄渣揚塵、廢水排放、施工噪聲、交通擁堵、地下管線輾移等環(huán)節(jié)對周圍居民生產(chǎn)生活的影響；設備安裝應提高機車與車輛的國產(chǎn)化率、機電設備的經(jīng)濟安全與適用性等指標。

(4)運營管理的連貫性。重點分析運營管理的模式、作用及效果對軌道交通項目可持續(xù)發(fā)展的影響，其中包括客流調(diào)查與預測，編制列車運行圖，車站接發(fā)列車和調(diào)度工作，票務管理，環(huán)控系統(tǒng)管理，節(jié)能降耗措施，也包括軌道交通與公交線路的接駁、站點周圍的指引標志和疏導措施等。

(5)消費者效用。消費者效用指消費者在消費某種商品時的滿意程度，它具有一定的主觀性，對其的統(tǒng)計須堅持以人為本、關(guān)注民生。它反映軌道交通項目對居民的就業(yè)、收入、生活水平和生活質(zhì)量的影響，分析項目與當?shù)厣鐣h(huán)境、人文條件的接受程度和互相適應的關(guān)系，以及當?shù)鼐用瘛⒄С周壍澜煌椖看嬖诤桶l(fā)展的程度。消費者效用主要用一系列民生指標來表述，如旅客舒適度和滿意度、交通時間的節(jié)約成本等。

(6)環(huán)境影響后評價。軌道交通項目的實施不但影響城市的生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境，而且影響城市的美學環(huán)境和社會環(huán)境，這里主要檢驗工程建設中降低環(huán)境破壞程度，生產(chǎn)運營中減少環(huán)境污染取得的效果。

(7)經(jīng)濟分析。項目的財務分析只是分析項目本身的贏利狀況，但它并不能評價項目建成后對國民經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生的深遠影響，所以，城市軌道交通項目更需要從宏觀角度考察它客觀產(chǎn)生的經(jīng)濟效果，這不僅有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而且有利于社會資源的高效配置。項目的經(jīng)濟分析，通常運用影子價格、影子匯率、社會貼現(xiàn)率、影子工資等通用參數(shù)，計算軌道交通項目的實施給城市帶來的社會凈效益。

(8)公眾參與程度。城市軌道交通改變居民出行方式的同時，也無時無刻不對人們的工作和生活造成潛移默化的影響。它在規(guī)劃、設計、施工、運營各階段，會產(chǎn)生振動、噪聲、電磁輻射、地面沉降等環(huán)境問題，還會出現(xiàn)新的城市移民、影響沿線周邊用地的開發(fā)梯度、破壞歷史古跡等社會問題。而以非政府組織(Non-governmental Organizations，NGO)為代表的公眾參與公共決策可彌補政府失靈和市場失靈的不足，又闊寬了民眾社會參與的渠道，有利于中國和諧社會的構(gòu)建。所以，政府主導下的城市軌道交通建設項目更應積極聽取社會各階層特別是NGO的合理化建議，力爭均衡考慮，減少失誤，讓軌道交通項目給當代人帶來便利的同時，也為后代人留下發(fā)展空間。

三、結(jié)論及政策建議

對城市軌道交通項目的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響的因素是多方面的，既有決策、設計、施工、運營等內(nèi)部影響因素，又有環(huán)境保護、公眾參與、宏觀經(jīng)濟、消費者效用等外部影響因素。本文通過深入挖掘城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵，建立了比較全面的系列評價指標，并就有代表性的權(quán)重指標展開了論述，特別是NGO代表社會各階層參與特大型城市建設項目的提出，更具有可操作性和實用價值。針對我國城市軌道交通項目的具體環(huán)境及經(jīng)營特點，為促進項目的可持續(xù)發(fā)展，應特別注重項目規(guī)劃的合理性及拓寬公眾、特別是NGO的參與渠道。

(1)就城市軌道交通項目規(guī)劃的合理性而言，應著重做好以下工作：對軌道交通及其沿線土地等公共資源要進行統(tǒng)籌規(guī)劃，轉(zhuǎn)變早期“線跟人走”的單純滿足出行需求的開發(fā)模式，成功運用交通導向發(fā)展(TOD)模式，使軌道交通與常規(guī)交通、商業(yè)開發(fā)、市政建設一體化，充分利用軌道交通大運量、高速度的運輸特性，配合城市整體規(guī)劃和未來的發(fā)展方向，改造舊城區(qū)和開發(fā)新城區(qū)并舉，沿線建設若干公共交通主導的綜合社區(qū)，既可保證客流來源，又提高了土地等稀缺公共資源的利用效率，實現(xiàn)城市的集約可持續(xù)發(fā)展。

(2)國外經(jīng)驗表明，拓寬城市軌道交通項目中公眾的參與渠道，特別是將NGO的參與時間提前至咨詢規(guī)劃和整體設計階段，此時的效果明顯。但是，我們也應看到當前中國NGO發(fā)展存在的諸多問題：法律法規(guī)的缺失使NGO的生存缺乏制度和資金保障；NGO自身治理結(jié)構(gòu)的不完善嚴重影響了其能力發(fā)揮；國際交流與合作渠道不暢使得我國NGO國際影響力低下。對于城市軌道交通這樣一個龐大、復雜的系統(tǒng)工程，單個NGO的影響力、持久力十分有限。它們大多在拆遷安置和環(huán)境保護等少數(shù)階段進行表層參與，主要表現(xiàn)在：過分注重提高拆遷補償?shù)臉藴识雎灾匦掳仓镁用竦男睦飺嵛俊⑸罨謴秃蜕鐓^(qū)文化整合；過分關(guān)注施工揚塵、列車噪音而忽視歷史古跡保護、生態(tài)群落平衡和城市形態(tài)的重構(gòu)。

NGO涵蓋的范圍很廣，包括文化娛樂、教育研究、衛(wèi)生保健、社會服務、環(huán)境保護、發(fā)展與住宅、法律宣傳、慈善中介、專業(yè)協(xié)會、志愿者組織等許多門類。在我國，NGO主要包括兩大類：社會團體和民辦非企業(yè)單位。隨著中國政治體制改革進程的加快，不僅有“自上而下”政府推動型的NGO，而且“自下而上”拉動型的草根NGO數(shù)量大幅增加，公共決策聽到了越來越多的民間聲音。事實上，在城市軌道交通項目的實施過程中，政府動用的社會資源畢竟有限，這為NGO的參與提供了生存空間；同時，政府政策的失靈、信息不對稱和尋租行為等問題的存在使這些決策不可能兼顧社會各階層的利益，沖突和矛盾在所難免，這也為NGO的介入提供了有效的社會需求。NGO依靠其組織類型的細分、凝聚專業(yè)人才、廣泛聯(lián)系社區(qū)群眾等優(yōu)勢進行的全程參與，有利于社會福利最大化目標的實現(xiàn)。通過分析和篩選，抓住主要問題和問題的主要方面，除了涉及公共機密和國家安全的部分，NCO可以在城市軌道交通項目的各個環(huán)節(jié)進行不同程度的決策參與。

(責任編輯：葉光雄)