機制改革后的經費格局

如果擠占和挪用教育經費是為了解決教師工資問題，那就說明現有的政策和體制應當有所完善

2008 年7 月4 日，一份題為《54 個縣農村義務教育免費保障及使用管理情況審計調查結果》的公告在國家審計署的官方網站上發布。

在這份3700 余字的《公告》里，審計署在對16個省（區、市）的54 個縣（市、旗），2006 年1 月至2007 年6 月農村義務教育經費審計調查過程中發現，部分縣市存在“農村義務教育經費投入不到位”、“擠占挪用農村義務教育專項經費的現象比較普遍”、“存在一邊免費、一邊亂收費問題”等諸多問題。

面對這些問題，坊間不免疑慮重重：相對于此前農村義務教育免費，今年秋季開始實施的城市義務教育階段學雜費全免之后，政策的惠及的范圍與人數會更廣，各級地方政府能否確保財力投入的同時，從體制上杜絕教育亂收費的現象？

農村義務教育“收費”癥結

2007 年，中央統一部署并發出通知，要求各地農村取消收取學雜費。學校向學生惟一收取的費用項目只有課本費和作業本費兩項。

盡管如此，一些學校還是違令行事，不僅收取已明令禁止的費用，還自立項目亂收費.

今年年初，廣東省紀委通報了廣東湛江市遂溪縣北坡興文中學自2003 年至2007 年5月， 擅自設立補課費、一體機印刷費、資料費、試卷費、重讀生學費、培優生費、保送生費、競賽費、作業本費、廣播體操費等10 多個收費項目。

而據審計署的《公告》顯示，在接受審計調查的一些縣市，亂收費、私立項目收費、代繳收費合計高達1、63 億元。

那么，農村義務教育學雜費全免的同時為何還存在如此大規模地收費現象？

在此基礎上，改革方案對涉及的前項政策規定了詳盡的中央與地方資金投入比例。以“全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費”為例，西部地區為8:2，中部地區為6:4 ；東部地區除直轄市外，按照財力狀況分省確定。免費提供教科書資金，中西部地區由中央全額承擔，東部地區由地方自行承擔。補助寄宿生生活費資金由地方承擔，補助對象、標準及方式由地方人民政府確定。

值得一提的是，由于我國農村義務教育長期以來缺乏有效的財政支持，致使一些欠發達地區農村中小學經費“囊中羞澀”。

黑龍江省密山市裴德鎮某村中心小學副校長郭遠新在接受記者采訪時說：“在實際教學中，由于農村教師工資普遍偏低，致使學校原有的教師不愿從教。為了避免師資不足的狀況，學校不得不考慮高薪聘請代課老師。至于老師的工資，學校的做法是從學雜費中拿出一部分支付的。”

國家審計署行政事業司負責人此前在接受媒體采訪時指出，逐步完善教師工資的保障機制，是農村義務教育經費保障機制改革的重要內容。如果各級政府在這方面的投入不到位，學校就只能從別處想辦法，找出路。這位負責人還表示，目前的制度“確實還存在一些問題”。

目前，我國中小學教師的基本工資即標準工資是按照事業單位管理和發放的，但此外的津貼、補貼并沒有統一的標準。而各地財政因區域、城鄉差別不同，基本工資的標準自然也就差異很大。這也是“農村義務教育經費改革”中教師工資保障政策不能明確的一個主要原因。

由此看見，改革方案中對保障教師工資待遇缺少明確的政策傾斜和資金扶持，客觀上造成了農村中小學以收取其他費用來保證正常的教學環節和教師的工資待遇，與之形成了一個“邊免費，邊收費”的癥結。

深度憂患亂收費

如果說“亂收費”成為農村義務教育免費后的一個問題出現，那么擠占挪用教育專項資金則成為這個

問題之后的又一個深度憂患。

審計署的《公告》顯示，在接受審計調查的縣市中，有46 個縣教育、財政部門和中心學挪用、擠占公用、校舍維修改造專項經費高達1.15 億元。

在此之前，中央在關于“農村義務教育經費保障機制改革”中設立了“兩免一補”專項資金，農村中小學公用經費、校舍維修改造經費及教師工資，都有不同的來源和渠道、補助標準和具體的分配比例。

在具體的資金用途中，“兩免一補”資金和農村中小學公用經費是用來保證學校的正常運轉和教學需要、不能用來發放教師工資或用于基礎建設和償還債務。

但不可回避的是，由于我國部分地區農村義務教育歷史欠賬較多，加上個別地區經費的分擔責任還沒有完全落實到位，一些欠發達的市縣基于財力有限，一些經費沒有完全或不能及時到位，這都是造成經費被挪用和擠占的誘發因素。

審計署的《公告》的調查結果顯示，在1.15 億被擠占的資金中，用于教職人員經費6513.51 萬元，占56.7% ；用于學校基建2986.09 萬元，占25.99% ；用于教育主管機構日常辦公經費1016.84 萬元，占8.85% ；用于償還債務844.99 萬元，占7.36% ；用于購車等其他支出126.09 萬元，占1.1%。

而在此前，也有諸如教育主管部門挪用50 萬元專項資金用于興建辦公大樓、私分教育經費等時見報端。輿論認為，農村義務教育免費，中央對地方的財政補助是按照免費前各地上報的編制內教師和在校學生人數為參照數據，但并不包括外聘教師或代客教師以及義務教學免費后，受政策鼓勵重返校園的學生人數。這部分教師和學生的教育支出無人埋單，這就造成了教育專項經費被擠占和挪用的情況。

除此之外，一些長期從事教育管理與政策研究工作的學者也認為，在一些地方，農村教師隊伍在授課結構上出現的“缺編”也可能是造成經費非正常使用的一個因素。

有專家指出，在一些地方，基礎學科如語文、數學、英語課程的授課教師數量過剩，而像美術、音樂、體育等學科的教師嚴重短缺。在現有的教育管理體制下（校長負責制），校長無力辭退這些過剩的、擁有正式編制的教師，而迫于各方壓力，學校只能高薪聘請代課教師，執教上訴師資短缺的課程。

一位不愿透露姓名的中學校長告訴記者，在義務教育免費前，這些缺編教師的工資可以從學校的收取的雜費中支出，但免費之后學校沒有了來源。他認為，為了保證這些教師的工資發放，學校選擇支取上級撥發的公用經費，用于學校的正常運轉也是“不得已而為之”。

而在此之前，教育部發展研究室韓民副主任在接受媒體采訪時表示，農村義務教育免費出現的問題，在城鄉義務教育免費實施后很可能再次出現。他認為，對問題的整改要嚴格按照新頒布的《義務教育法》去執行。

“免疫”的體制考量

盡管農村義務教育免費和城鄉義務教育免費讓我國步入了義務教育免費時代，但針對農村義務教育免費后所出現的問題，有專家認為要做到“前車之鑒”，“免疫”為上策。

在此次審計署開展的調查表明，全面免除學雜費后，出現了諸如農村教師實際收入有所下降、學校聘請“外援”失去收入來源、教師工資由財政統一發放后，如何激勵公辦學校教師的積極性等問題，雖在短期內不會消除，但都成為決策者必須解決的難題。

有專家同時指出，如不完善農村義務教育資金的使用、管理和監督體制，那么城鄉義務免費在開展過程中，自然也會出現同等問題。

為此，諸多公共政策專家指出，要有效地避免上述問題的出現，根本在于加大投入的同時，要積極地考慮推進教育體制的內部改革。

目前在教育專項資金的管理和監督上，財政局和教育局的職責并不明晰。相關財政的投入和資金管理都缺乏必要的監督。

除此之外，一些留學歸國專門從事教育研究的學者也建議，應當借鑒國際先進經驗，結合事業單位改革，調整國內現有的義務教育管理體制，從根本上解決“行業內部分管不明”的問題。

一些學者認為，作為事業單位，國內的教育系統是龐大的，以一個縣級城市為例，其所耗費的公共財政資源占這個縣級城市一半以上，但在教育內部，長期以來監管責任和舉辦責任都集中在教育行政部門，其弊端是一方面教育行政部門作為國家出資代表，掌握著公立學校的人事權與撥款權，而學校卻缺乏用人的自主權。

另一方面，由于教育行政部門很難做到對公立、私立、民辦學校一視同仁。因此這次審計中的諸多問題，也暴露了教育內部體制改革滯后的特征。

盡管如此，教育部發展研究室副主任韓民還是認為，如果擠占和挪用教育經費從根本上是為了解決教師工資問題，那就說明現有的政策和體制應當有所完善，而首先要予以完善的便是考慮如何提高教師的工資待遇。除此之外，還應盡可能地加大義務教育免費后中央對地方的財政扶持力度，滿足城鄉和農村中小學的實際需要。

事實上，2007 年11 月，中央就已經決定完善原有的農村教育經費保障改革方案。直到2010 年，國家累計新增教育經費470 億元，用于向農村中小學提供免費的教科用書。而農村義務教育免費階段所支付的成本，也由原定的5 年內投入2182 億元增至2652 億元。

與此同時，2007 年國家有關部門決定用三年的時間清理化解現有的500 多億元的農村普及九年義務教育所積累的債務，并對首批14 個試點省份給于適當的補助.