怎樣選擇突破口

中國30年改革開放的實踐證明，改革開放從經(jīng)濟體制改革入手也是可以的。但是，政治體制改革與經(jīng)濟體制改革應當大體同步。當前存在的主要問題和不得已的埋單，大多與不同步緊密相關。1982年鄧小平尖銳指出：“經(jīng)濟體制改革每推進一步，都深感政治體制改革的必要。”26年過去了，此前的摸著石頭過河，可以走過淺水區(qū)；面對重點難點，我們已經(jīng)繞了四分之一個世紀，政治體制改革的攻堅戰(zhàn)已成箭在弦上不得不發(fā)之勢，繼續(xù)再繞，既無空間，也沒時間。

因此，政治體制改革并非一定要以行政管理體制改革作為突破口。黨的領導制度，主要是黨內權力結構的改革應當通過試點先行。在此基礎上，再推進行政管理體制改革，則會事半而功倍。否則將欲速則不達。

其實，我國的改革開放就是從政治體制改革特別是黨的領導制度改革起步的。30年前，葉劍英在十一屆三中全會閉幕會上引了列寧的一句話：“勝利了的社會主義如果不實行充分的民主，它就不能保持它所取得的勝利。”

實踐反復證明：民主與素質是間接關系，與利益是直接關系。民主與其說是理論問題，不如說是實踐問題。經(jīng)濟體制可以通過特區(qū)來試驗，政治體制也可以通過特區(qū)來試水。特區(qū)成功，成就了特色理論的成熟。特區(qū)即是樣板間。新的偉大工程，需要各種不同類型的樣板間。我國政治體制改革尤其需要這樣的樣板間。

三中全會功績有三：一是黨內權力進行分解，重建中央紀委（集體分權）；二是在黨的生活和國家政治生活中加強民主（個人限權）；三是全黨工作重點轉移。很多人只從工作層面解讀，因而對前兩大功績評價嚴重不足。其實30年來，我們還一直受惠于前兩項重大改革舉措。當然，當前存在的突出問題，也正在于沒有及時深化前兩項改革。

一重要環(huán)節(jié)≠突破口

1.行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，但卻不是當前的突破口。

重要環(huán)節(jié)、重要內容、結合部、瓶頸都不能直接等同于突破口。金門是海峽兩岸的重要環(huán)節(jié)和結合部，但卻不等于祖國統(tǒng)一的突破口。收復金門，可能更難統(tǒng)一。毛澤東很早就明白這一點，因此雖有象征性的炮擊，卻無實質性的攻占。

我以為，行政管理體制改革的真正難點有三。一是核心目標難以實現(xiàn)。計劃經(jīng)濟下的政治體制不改革，難以長成市場經(jīng)濟需要的行政管理體制，更遑論轉變職能。二是改革動力嚴重缺乏。農村經(jīng)濟體制改革動力來自包產到戶的農民，但行政管理體制改革的動力源卻始終未能看清楚。三是綜合效果難以發(fā)揮。30年來，平均每五六年一次的行政管理體制改革，雖然多次牽過這一發(fā)，卻未見能有效地帶動全身。

2. 難點之所以成為難點，是因為解決的思路和舉措遠離源點。

察舉比不了科舉，科舉抵不了選舉，專制贏不了法治，君主勝不了民主，官本讓位于民本，此乃歷史潮流。中國半個世紀的農業(yè)發(fā)展史也證明：學大寨跨不了“黃河、長江”，“八字憲法”保不了農業(yè)上“綱要”。鄧穎超同志因此才在30年前放膽直言：學大寨不是方向，農業(yè)現(xiàn)代化才是方向。

3. 既然還權容易，減權難，改革為何不先易而后難！

30年前，安徽、四川兩省將種田權先還給農民，而不先減生產隊長、大隊和公社的權。于是，雖然嚴重違憲卻擁有土地使用權的農民，以“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”個性化語言，為改革交了一份滿意的答卷。教育體制和科技體制改革，將考試權還給學生，把科技發(fā)明權還給專家，中國的科學技術于是走在了發(fā)展中國家的前列。20多年過去了，重溫總設計師鄧小平同志“經(jīng)濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟體制改革的成果”的論述，深感其遠見卓識。

4. 突破口重要標志是能迅速擴大戰(zhàn)果。

一旦撕開口子，就能向兩側（經(jīng)濟體制、社會體制，或科技體制、教育體制）和縱深（政治體制）發(fā)展。五次以行政管理體制改革為突破口，成效不盡如人意。

行政體制改革方式、方法，多被動地由經(jīng)濟體制改革所拉動，以國家趕超戰(zhàn)略為導向。這些年的機構改革和行政管理體制改革，職責權限幾經(jīng)變遷，權力多次下放和上收，幾乎沒有來自下面的試點和推動。

市場經(jīng)濟體制下，政府各部門及公務員的利益被強化是一種必然趨勢。如果沒有制度上的隔離措施，每一次行政體制改革只可能導致其與市場經(jīng)濟利益更緊密更隱蔽地結合，從消費資料到生產資料，生產領域到金融領域，從能源到金融，再到金融衍生產品。而制度上的隔離措施，在我國通常來源于政治體制改革。

5. 政治體制改革的目標之一就是增加活力。

1986年11月9日，鄧小平在同外賓談話中提到，“第一個目標是始終保持黨和國家的活力。”“第二個目標是克服官僚主義，提高工作效率。”“第三個目標是調動基層和工人、農民、知識分子的積極性。”我以為，完成第一個目標，必須改革黨和國家領導制度，以保持政治活力；完成第二個目標，必須堅持發(fā)展就是硬道理，以保持經(jīng)濟活力；完成第三個目標，必須增強人民群眾的主體意識，以保持民主的生命活力。十六大提出了黨內民主是黨的生命的重要論斷，十七大提出了社會主義民主是社會主義生命的重要論斷。“生命論”的提出，使民主的理念，不僅超越了過去的“工具論”和“目的論”，而且有利于激活以人為本的深化和科學發(fā)展觀的踐行。

二腳痛≠只能醫(yī)腳

表現(xiàn)于執(zhí)行層面的問題，其根源多在決策層面。政府職能多年難以轉換，根源于不少黨委的“黨”不管黨并以黨代政。

1. 我國各級政府職能轉變，僅靠行政管理體制改革是很難完成的。

改革之初政社合一的職能轉變，是在一沒修憲，二沒給政策的情況下，靠著三中全會精神和政治體制改革的推動力完成的，而不是靠縣、鄉(xiāng)行政管理體制改革完成的。當年學大寨，解決不了出工不出力這個老大難。行政管理體制改革也牽不了轉換職能的牛鼻子。原因有二。一是無上漲空間。在黨委領導制度未有實質性改革的情況下，行政管理體制改革的壓力過大而空間過小。二是無下跌動力。來自國務院及其所屬部門的機構改革和行政體制改革，很難直接推動村、鄉(xiāng)、縣的基層民主進程。20多年前，來自農民自發(fā)性的村民自治，是以農民個體為本位的民主實踐活動，現(xiàn)已經(jīng)普遍完成六七屆村委會選舉，平均參選率80%左右，五六億成年農民參與自治和海選。村委會是自治組織而非行政機構，因此來自國家級機構改革的力量，缺乏中間層級，很難傳導于基層。不僅如此，而且從嚴格意義上講，政府職能的轉變、關系的理順、結構的優(yōu)化、效能的提高，不僅取決于政府，而且更取決于黨委。

2. 僅靠經(jīng)濟體制改革的拉動力，成本太高；僅靠行政體制改革的推動，阻力太大。

經(jīng)濟體制改革進城后，基本上是靠投資拉動而非消費拉動；政治體制改革大多是靠危機推動而非民主推動；行政管理體制改革常常是上面想動而非下面愿動。

深入剖析我們的每一次行政體制改革，透過機構、人員、數(shù)量增減的表面，實際折射的卻是權力格局的劃分和利益格局的調整。

利益的剛性，決定了單從技術層面，難以破解行政管理體制改革的核心問題。如果政治體制不作實質性改革，如果黨內權力不能科學分解，即使再搞多少次行政體制改革，政府職能也難以轉換。前五次的行政機構和管理體制改革，之所以只能限于機構精簡和調整，是因為這種改革還缺乏政府職能切實轉變的堅實基礎。

3.深化改革應以黨內權力科學分解為突破口。

重視制度建設（監(jiān)察制度和科舉制度）使中國封建社會走在世界前列；忽視制度建設，使我們被動挨打；提出改革制度，開始走上復興之路。

30年改革歷程，有這樣一種現(xiàn)象：經(jīng)濟上大多放權于基層，政治上往往收權于高層。于是形成一種啞鈴式結構。村民自治面廣量大，各部委權重錢多。但鄉(xiāng)、縣兩級卻已經(jīng)中空。如果我們能通過強化縣級政權的權力，并加大其自治和民主的分量，或許就能變啞鈴式為橄欖式，就能找到我國政治體制改革的基本路徑。

三看似容易≠實際容易

1. 行政三分，看似容易其實很難。

一是不充分的權力，還權后還得再分；二是在執(zhí)行權上搞三分，必然疊床架屋；三是利益的剛性，決定僅依靠自身的力量，職能轉換實難到位。

2. 黨內權力三分，看似很難其實相對容易。

民主既是黨的生命，社會主義的生命，也是政治體制改革的目標。專制下無民主。通過制衡，民主才能產生、成長、鞏固和發(fā)展。因此，實現(xiàn)社會主義民主，需要從黨內分權入手，進行權力的監(jiān)督制衡。黨的領導制度改革了，真正建立健全了黨內決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制衡的權力結構，就能有效地推動吏治的改革，以及行政機構和行政管理體制的改革。而多年的黨代會常任制已經(jīng)為黨內權力三分，作了必要的準備。

3.行政管理體制改革的功夫看來還得在詩外。

“大部制改革”、行政權力三分等改革當然需要也可以做。但作為先進性戰(zhàn)斗堡壘的各級黨委，如何先理順與人大的關系再理順與政府的關系，先改革黨委領導制度轉變自身職能再轉變政府職能，先優(yōu)化自身的結構再優(yōu)化政府的結構，先提高自己的效率再提高政府的效能，是否更好一些？

因為，政治體制改革的核心是權力結構和制衡的改革，而非行政管理體制的改革。始于52年前的黨代會常任制如何深化改革？從十六大的權力運行機制到十七大的權力結構，從決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約又相互協(xié)調，從黨內監(jiān)督的制約到胡錦濤總書記首次提出監(jiān)督的制衡力，進行黨內權力三分的試點已經(jīng)刻不容緩，理順黨委與人大的關系也呼之欲出。

真正的機遇通常難以反復出現(xiàn)。一百年前立憲的教訓需要深思。改革需要漸進，但卻不允許不進；改革需要矛盾導向，但屢屢為次要矛盾導向，卻難免貽誤戰(zhàn)機。改革也需要危機導向，但如果總是被危機所導向，最后將痛失轉機。

其實，30年改革開放，在取得顯著成績的同時，腐敗的問題，兩極分化的危險也在不斷累積和加大。而其中一個重要原因，正在于政治體制改革的滯后，致使在不少地方和單位的主要矛盾，越來越表現(xiàn)為權力的代表性滯后于人民日益增長的權利意識。最近發(fā)生的貴州省甕安事件，從一個側面再次給我們敲響警鐘！

貼近問題的源點，我們就能全面、科學地認清問題，準確地抓住問題的主要矛盾，并找到解決問題的突破口和正確路徑。在深化改革實現(xiàn)中華民族偉大復興的進程中，我們不僅要加快體制改革的智庫建設，而且必須積極主動地開辟各類體制改革的試驗田，啟動新一輪的特區(qū)（特別是政治體制特區(qū)）建設。

（責任編輯 吳 思）