合理布局，科學規劃是關鍵

2001年頒布的《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》將調整農村義務教育學校布局列為一項重要工作。自當年起，各地政府紛紛制定本地區的農村中小學布局調整規劃，新一輪學校布局的大調整開始了。經過幾年的努力，取得了較好的成效。但與此同時，在布局調整的過程中出現了一些問題，降低了布局調整工作的成效。

布局調整是社會發展的要求

農村中小學教育的布局，是指農村中小學在哪里辦學的問題。合理的教育布局可以使教育資源得到充分、有效的利用。農村中小學布局調整是一個持續、漸進的過程，這個過程與經濟發展、人口結構和空間分布的變化密切相關。新一輪農村中小學布局調整，既是稅費改革的重要組成部分，也是我國社會轉型與發展過程中的必然。

農村稅費改革的自然選擇。2001年國務院在《關于基礎教育改革與發展的決定》中提出，在農村實行“國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的基礎教育管理體制和財政體制，這是對原有農村基礎教育財政管理體制的重大突破，是自新中國成立以來第一次明確將農村義務教育的責任主體由農民轉交給政府。但是由于稅費改革后取消了原來的教育集資和教育附加費，而國家的投入機制沒有相應地建立起來，資金投入不到位，導致農村義務教育投入普遍減少，基本辦學條件得不到保證，特別是農村中小學危房改造面臨困境。“以縣為主”的投入體制面臨這樣的窘境：教育財政在縣級財政占有較大份額，農村教育支出成為欠發達縣區的沉重負擔；縣域經濟發展不均衡，財力懸殊；財政轉移支付在縮小縣與縣間的差距、協調縣級政府財力方面發揮的作用小。這樣一來，縣級以上政府希望通過農村中小學布局調整，提高資源利用效率，減輕財政壓力，于是布局調整就成為農村稅費改革后政府的一種自然選擇。

農村城鎮化的必然結果。城鎮化必然要求人們轉變生產方式和生活方式：由鄉村人口向城市人口轉變。這使得農村人口大量涌入城市。流動人口的涌入使得流動人口生源地的中小學生源不斷減少。在這種情況下，農村教育不是按行政建制的鄉、村分散人力、財力、物力，而是撤鄉并鎮或在中心鎮重點加強初中校建設，在縣城和有條件的中心鎮設置、發展高中階段教育，在鄉鎮或中心村辦小學，即按人口規模和轉移趨勢規劃學校布局，就成為歷史的必然。

實現教育均衡發展的訴求。教育均衡，實質上是指在教育公平思想和教育平等原則的支配下，教育機構、受教育者在教育活動中，享有平等的教育理想、教育政策和法律制度。其最基本的要求是在教育機構和教育群體之間，平等地分配教育資源，達到教育需求與教育供給的相對均衡，并最終落實在人們對教育資源的分配和使用上。中國教育發展的突出問題之一就是城鄉發展不均衡。這種不均衡一方面體現在各級各類教育的普及率上，另一方面，也是更重要的，是教育質量的差異。農村中小學無論在辦學條件還是在師資水平上都遠遠落后于城市中小學。在構建和諧社會和社會主義新農村的過程中，政府已經注意到教育發展和資源投入的差距，重視東西部、城鄉間中小學教育的均衡發展，逐漸調整和傾斜政策，使東西部、城鄉間的普通中小學盡可能在辦學經費投入、硬件設施、師資配置、辦學水平和教育質量等方面處于一個相對均衡的狀態，使中小學教育的公共性、普及性和基礎性得以彰顯。但是，農村教育過于分散的辦學模式，無法使政府均衡地進行資源投入和師資配置。因此，通過中小學布局的調整，合理配置公共教育資源，調整一批生源不足、辦學條件差和教育質量低的中小學，集中投入，提高定點學校的教育質量，使更多的孩子享受到優質教育，實現區域（縣、市、區）內或更大范圍內中小學教育的均衡發展，成為了政府工作的題中之義。

對優質教育的追求。隨著社會的不斷發展和生活水平的提高，人們對優質教育的需求越來越高。一些經濟條件較好的家庭，想方設法將子女送到教育質量好的學校，有的家長為了讓子女“就近入學”，專門在重點學校所在的區域買房入住，以方便孩子上學。大多數外出務工的家長經過對比后，把孩子帶到城里，讓孩子盡可能享受到和城里孩子一樣的教育。而農村的鄉、村辦學模式難以滿足農村家長對優質教育的需求。追求優質是教育工作者和各級政府進行農村中小學布局調整的最終歸宿。這是由于優質教育、高層次的教育能夠提高人們的勞動能力，改變人們的社會地位，帶來經濟和非經濟的收益。希望孩子通過教育獲得較高的文化素養，獲得較好的職業和較高的社會地位，已經成為相當一部分家長的共識。長期以來，我國不少農村地區中小學布局分散，辦學條件差，學校和班級規模普遍較小，復式班過多，老師負擔重，這些都與人們追求優質教育的需求相矛盾。因此，農村中小學必須進行布局調整。

農村生源減少的必然要求。教育的對象是人，人口的變化直接影響著學校布局的調整。人口規模、人口年齡結構、人口分布等變化都會導致學校數量和分布的變化。我國于20世紀70年代開始推行計劃生育政策，到90年代中后期，在一些農村學校，出現了生源不足的情況。據有關預測，在2001年到2011年，我國小學適齡人口將迅速減少，由12945萬人減少到11199萬人，減少幅度達16％；初中適齡人口則在2002年開始減少，由2001年的7081萬人減少到2016年的5567萬人，減少幅度超過小學，達到21％。學齡人口的減少，這在學校的在校學生數中有所體現（見表1）。由表1我們可以看出，2001至2005年普通初中、普通小學在校學生人數逐年降低。此外，農村人口的大規模流動，也使得農村中小學生源相對減少。2003年11月，國務院婦女兒童工作委員會和全國婦聯根據2000年第五次人口普查結果統計：我國流動人口規模已超過1億人。其中18歲以下的流動兒童有1982萬人，占全部流動人口的19.37％。另據國家統計局有關數據顯示，2003年農村外出務工的勞動力已達1.14億人，占農村勞動力的23％，其中舉家在外務工人員2430萬人，隨同父母進入城市的6至14歲義務教育階段適齡兒童約有643萬人。

表1：各年份在校學生數（單位：萬人）

對教育效益的追求。效益是指社會經濟活動中物化勞動和活化勞動的消耗量與所取得的符合社會需要的勞動成果的比。要達到經濟效益，就是用盡量少的勞動消耗取得盡可能多的成果。在學校布局調整前，農村教育資源分散，導致一村一所小學，一個鄉鎮一所初中。計劃生育政策以及人們生育觀念的改變、人口大規模流動和城市化等因素使得農村學校生源數量減少，現在一個村只有40～50個學生。生源減少，班額不足，教育資源不能得到充分利用，造成師資和其它教育資源的的嚴重浪費。因此，優化教育資源配置，提高資源的利用率和辦學規模效益，降低浪費是各級政府特別是縣級政府進行學校布局調整的原動力。

管理效率的迫切要求。從管理學的角度來說，學校的教學點越多、越分散，教育管理成本就越高，管理缺乏效率，工作就不方便開展。原有的農村中小學布局分散，規模小，教育資源和師資非常缺乏，學校內部組織不健全，既不利于學校的管理，也不利于地方行政部門對學校進行管理。隨著農村外出務工人數的增多，留守兒童的規模越來越大，其監護人監管不力，難以配合學校教育工作的開展，學校管理此類學生的難度增大。針對這種情況，通過學校布局調整，將生源和教育資源有效地集中起來，實行寄宿制，學校對學生統一規范管理，以培養學生的自理能力和合作精神，這對學生尤其是留守學生的管理能力明顯提高，可以防止他們染上不良的行為習慣。同時，布局調整能起到優化師資配置、縮小學校間教育差異和促進寄宿制學校發展的作用。

布局調整面對的問題

中小學布局調整有兩個內涵：一是實行學區制，在一個縣域內劃分不同的學區，這樣可以跨行政區劃辦學；二是學校合并。這樣的布局調整政策實際上有一個不言自明的價值預設：通過布局調整可以擴大學校規模，有利于提高學校的辦學效率。但是政府這種預設并不會自動獲得當地社區的認可和當地村民的支持。事實上，政府、學校、家長、村民都有自己的利益打算，都想實現自己的利益最大化。因此，在學校布局調整過程中，出現一些困難和問題是在所難免的。

公平與效率的沖突。學校布局是否合理，直接關系到教育資源的利用與教育的均衡發展。一般而言，學校布局的調整要考慮兩個問題：一是便于學生入學，二是有利于提高教育投資的效益。在現實生活中，這二者存在著矛盾：從學生入學的方面考慮，學校越分散越好；從提高投資效益的方面考慮，學校應具有一定的規模。在這里，農村中小學布局調整遇到了公平與效率應該如何取舍的問題。農村中小學布局調整屬于政府行為，政府應該主持公平。因此，在公平與效率之間，義務教育階段要在公平優先的基礎上兼顧效率。

在許多地區，當地政府和教育行政部門主要是從節約教育資源、減輕財政壓力的角度來指導學校布局調整，所以往往忽視了學生的合理要求，出現強制性撤并學校的現象。其根本原因在于稅費改革后，地方政府對教育的投入能力有限，由于縣級財政無力補充改善辦學條件和提高教師待遇的經費，更無法維持數目龐大的村辦小學和農村教師費用，有些地方把撤并學校當作財政甩包袱的手段，將布局調整單純地等同于減少學校、減少教師、減少投入。正因為在布局調整過程中存在過于強調提高教育資源效率的傾向，有些地區的學校教學點偏遠，導致學生入學難，造成了農村學生輟學率的上升。

教育經費投入不足，寄宿制學校建設有待完善。學校布局調整的根本動力是優化教育資源配置，提高教育質量。但是，一些縣開展農村中小學布局調整卻是為了減輕政府的財政負擔，追求規模效益。正如上述，“以縣為主”的義務教育管理體制和投入體制建立后，一些縣級政府的財政壓力變大，不少縣的財力薄弱，難于承擔義務教育的經費投入。這些縣為了減少財政壓力，面對新一輪農村中小學布局調整，只是簡單地減少學校數量，很少增加投入，所以無法實現優化教育資源，改善辦學條件，提高教育質量的目的。

寄宿制學校的建設在一定程度上解決了由于布局調整后可能出現的學生上學路遠、在家沒人照顧的困難。但是，由于農村寄宿學校的寄宿用房與配套設施投資沒有納入當地政府的教育經費預算，及上述縣級財政的現狀，寄宿學校建設的配套管理很不完善。寄宿學校硬件設施薄弱，大部分寄宿學校由于受資金限制，無力配備食堂、廁所、水房、洗澡間等基本設施，給寄宿學生的生活帶來困難，甚至一些農村寄宿學校存在安全隱患；寄宿學校往往缺少相關服務人員，不利于學校管理，使低齡寄宿生的管理出現問題，同時又增加了任課教師的負擔；學生寄宿增加了家庭經濟開支，給農民造成了一定的經濟負擔，使部分困難家庭子女出現了上學難的問題；同時寄宿學生遠離父母，缺少親情關愛，沒有家庭教育的配合，對其身心健康產生了不利影響。

給農民帶來文化空白和文明缺失。學校是以文教化的前沿陣地。在農村，哪怕一個小小的教學點，也是現代文明的重要代表。農村學校往往是村落中唯一帶有文化韻味的設施和農村文化的標志性建筑，潛移默化地發揮著傳承和發展農村文化的作用。然而，在學校布局調整過程中，很多邊遠分散的學校和教學點紛紛被撤銷了。無疑，這使村寨社區失去主要文化載體，給農民留下了更多的文化空白。在貴州遵義、重慶酉陽等地，部分農民因為子女遠離家庭住校學習，較早地過上了“空巢”家庭的生活，再加上農村文化生活單調貧乏，他們就把大量精力投入到了迷信與“黃、賭、毒”和非法宗教活動中。隨著村里學校的消失，村落社區文化失去了載體，村落與學校間以情感為中心的交往因學校的消失而消失，留給農民更多的是文化的空白和文明的缺失，這對農村文化建設來說無疑是巨大的損失。

沒有深入調研，缺乏科學規劃。我國地域廣闊，各地情況差異較大，因此，布局調整應始終堅持因地制宜與實事求是的原則。然而，一些地方政府在進行這樣一項復雜而長期的重要工作時，缺乏對當地農村社會、地理、經濟、教育等實際情況的深入調研，調整工作帶有一定的盲目性和隨意性。有的地方一味強調撤減，只在鄉鎮或人口達數萬（一般為2～5萬）的地方開設中心學校，嚴重忽略了邊遠地區人口密度小、地勢復雜等客觀因素，致使許多偏遠農村、山區學生上學困難，且存在嚴重的安全隱患，讓學生家長非常擔心。

教育部2006年6月頒布了《關于實事求是地做好農村中小學布局調整工作的通知》指出：“有的地方工作中存在簡單化和‘一刀切’情況，脫離當地實際，撤消了一些交通不便地區的小學和教學點，造成新的上學難，各地要按照實事求是、穩步推進、方便就學的原則實施農村中小學布局調整。”這一文件也從一個側面反映了全國各地在布局調整中沒有深入調研，一味追求管理方便而過度撤并學校的嚴重性。

由于沒有深入調研，缺乏科學規劃，以及資金不到位，在布局調整后，大多數學校都沒有新增教室，只能在各班安插更多的學生，導致班額過大。目前不少合并后的中心小學班額都在70人以上，有的甚至達到百人。班額陡增不僅給教師的教育教學工作帶來沉重負擔，同時也加大了教師的心理壓力。尤其是目前中心學校大多實行全封閉式的寄宿管理，而農村學校的教師編制又不充足，讓教師既對學生的學習負責，又要承擔起管理學生和保障學生人身安全的重要責任，這就嚴重影響了教學質量的提升。

科學規劃是關鍵

農村中小學布局調整出現的問題和困難，既有人的因素也有制度的因素。農村中小學校布局調整關系到政府、家長、學生、學校和當地村民等多方利益，各種矛盾錯綜復雜；同時，布局調整本身又是一種政府行為，政府和教育行政工作者既是決策者又是執行者，因此，政府和教育行政工作者要秉著公平優先基礎上兼顧效率的原則，努力做好學校布局調研，科學規劃布局，協調各方的利益，做好學校布局調整工作。

（作者單位：廣西師范大學教育科學學院）