我國文化和自然遺產(chǎn)、遺跡法律保護的回顧與前瞻

地球的演進和人類的生存發(fā)展為人類社會留下了許多珍貴的自然遺跡和人文遺跡，前者如華山風景名勝區(qū)，后者如平遙古城。這些遺跡是人類的自然和文化遺產(chǎn)。我國對這些文化和自然遺產(chǎn)的保護不遺余力，并已形成了一個較完備的法律體系。

我國文化和自然遺產(chǎn)保護的法律現(xiàn)狀

我國疆域廣闊、地形復雜，氣候多樣，歷史悠久。因此，和其他國家相比，我國是世界遺產(chǎn)資源最豐富的國家。

1.我國的文化和自然遺產(chǎn)現(xiàn)狀。我國于1985年11月22日加入《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，至2007年6月，我國共有35處世界遺產(chǎn)被列入《世界遺產(chǎn)名錄》（以下簡稱《名錄》），排名世界第三。

除了已列入《名錄》中的文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)外，目前，我國還擁有如云南石林喀斯特地貌、陜西華山風景名勝區(qū)等具有文化和自然遺產(chǎn)價值的各類國家遺產(chǎn)地3795個，約占國土面積的十分之一。對這些未列《名錄》的文化和自然遺產(chǎn)，國家和地方政府通過重點風景名勝區(qū)制度、重點文物保護制度、自然保護區(qū)制度來加以重點保護。從1982年至2005年，我國已分六次共批準了187個國家級風景名勝區(qū)和上百座歷史文化名城。同時，為了保護文化、自然遺產(chǎn)，國家開始實施遺產(chǎn)地全民教育普及工程（通過多種形式在廣大學生中普及遺產(chǎn)地保護的基本知識，增強公眾意識，倡導全民參與遺產(chǎn)地保護），國家遺產(chǎn)地能力建設(shè)工程（如西安大明宮大遺址建設(shè)保護工程），國家遺產(chǎn)地數(shù)字化工程（建立遺產(chǎn)地數(shù)據(jù)庫），國家遺產(chǎn)地和諧發(fā)展示范工程（選擇一批地處貧困地區(qū)的國家遺產(chǎn)地，在有效保護的前提下，發(fā)展遺產(chǎn)地旅游業(yè)）等四大工程。

2.我國文化和自然遺產(chǎn)、遺跡保護的法律現(xiàn)狀及其特點。我國對文化和自然遺產(chǎn)的法律保護已形成了“國際公約—國家法律法規(guī)—地方法規(guī)”三級框架格局，并形成了五大特點：第一，以國際條約的原則和范圍作為我國文化和自然遺產(chǎn)、遺跡保護的主線。第二，憲法、法律、國家法規(guī)多法規(guī)定，分散保護。第三，編制階段性規(guī)劃綱要，為文化和自然遺產(chǎn)的保護提供綜合性和整體性規(guī)劃和指導。第四，職能部門政策性文件對文化和自然遺產(chǎn)、遺跡的保護進行政策宣示、行動指南和法律保護輔助。第五，有關(guān)自然和文化遺產(chǎn)保護的地方性專門法規(guī)或規(guī)章，成為我國文化和自然遺產(chǎn)、遺跡保護的主要法律形式。

我國文化和自然遺產(chǎn)、遺跡法律保護發(fā)展趨勢前瞻

雖然我國已形成了文化和自然遺產(chǎn)、遺跡保護的法律體系，并依法對文化和自然遺產(chǎn)、遺跡進行了不遺余力地保護。但是，由于自然力的長期分化和腐蝕及近年來遺跡地旅游業(yè)的發(fā)展和其他開發(fā)活動，不少遺產(chǎn)的真實性和完整性遭到了破壞，遺產(chǎn)也存在許多隱患，加之科學技術(shù)和經(jīng)濟力量等的不足使遺產(chǎn)得不到有效而充分地保護。因此，結(jié)合我國的社會現(xiàn)實在制度方面做前瞻性的研究既是必要的，也是重要的，它將推動中國遺產(chǎn)保護法治建設(shè)由粗放化轉(zhuǎn)向完善和科學化。

1.設(shè)立專門機構(gòu)，加強國際合作，增強履約能力是我國文化和自然遺產(chǎn)保護法治建設(shè)的趨勢之一。《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（以下簡稱《公約》）的宗旨在于為全人類保護具有突出的普遍價值的文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)，并要求建立一個依據(jù)現(xiàn)代科學方法組織的永久性的有效制度。所以，在我國成立專門的遺產(chǎn)保護機構(gòu)，與《公約》所確立的世界遺產(chǎn)委員會對口銜接。

2.制定綜合性和專門性保護法律，將相關(guān)公約義務轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法上的義務是我國文化和自然遺產(chǎn)保護法治建設(shè)的趨勢之二。目前，我國沒有一部能對公約進行轉(zhuǎn)化而使其進入我國國內(nèi)法體系的法律。因此，為了將公約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，保持國內(nèi)法與公約的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并切實履行《公約》義務，制定一部綜合性的《文化與自然遺產(chǎn)保護法》，規(guī)定明確統(tǒng)一的監(jiān)管體制、確立主體的基本權(quán)利義務和法律責任，將成為中國遺產(chǎn)地保護法體系建設(shè)的一大趨勢。

3.改進國家遺產(chǎn)地管理體制是我國文化和自然遺產(chǎn)保護法治建設(shè)的趨勢之三。目前，中國文化和自然遺產(chǎn)保護管理機構(gòu)實行多部門分工管理的體制。這種多頭管理、政出多門、權(quán)責不明的格局，容易產(chǎn)生各部門之間追求本部門利益的現(xiàn)象。同時，各類遺產(chǎn)地區(qū)劃重疊、邊界不清、核心功能不明也造成了管理效能低下，不利于統(tǒng)籌遺產(chǎn)地資源的整體保護。

我國遺產(chǎn)的管理體制，不能照搬任何模式，須結(jié)合我國行政管理體制的特點和遺產(chǎn)管理的現(xiàn)狀，明確中央和地方各級政府在國家遺產(chǎn)地保護中的職責，在條件成熟后，成立統(tǒng)一的中國文化和自然遺產(chǎn)管理委員會，改變當前按部門按地方設(shè)置管理權(quán)的現(xiàn)狀，由其統(tǒng)一監(jiān)管和保護全國的文化和自然遺產(chǎn)，并負責中國遺產(chǎn)的世界申報和對外協(xié)調(diào)。

4.完善管理制度和配套性激勵政策是中國文化和自然遺產(chǎn)保護法治建設(shè)的趨勢之四。對文化和自然遺產(chǎn)、遺跡的可持續(xù)發(fā)展，需要可持續(xù)的法律手段，為此必須從代際公平的長遠角度出發(fā)，建立科學的規(guī)劃制度和激勵政策。

5.改善執(zhí)法環(huán)境，促進守法意識是我國文化和自然遺產(chǎn)保護法治建設(shè)的發(fā)展趨勢之五。“法律不是為了法律自身而被制定的，而是通過法律的執(zhí)行成為社會的約束，使國家的各部分各得其所、各盡其應盡的職能”，我國也應該逐步地將重點放在法律的實施和環(huán)境執(zhí)法能力的建設(shè)上，主要應通過以下制度的推行而不斷努力：首先，實行遺產(chǎn)地決策問責制，對重大決策失誤當事人追究責任，并強化決策過程中多學科專家的參與，逐步推廣遺產(chǎn)地駐場科學家制度和專家決策咨詢制度，在中央和省級政府組建遺產(chǎn)地專家咨詢委員會，及時了解遺產(chǎn)地的保護狀況，提出改進措施和建議，增大遺產(chǎn)地決策的透明度。其次，建立公眾參與機制，引進聽證制度，保障公眾表達意見的法定權(quán)利。第三，加大宣傳教育的力度，營造良好的守法意識。

本文為司法部國家法治與法學理論研究項目：《生態(tài)城市建設(shè)法律保障體系研究》階段性研究成果之一。項目編號：07SFB5043

參考文獻

[1]參見《國家文化和自然遺產(chǎn)地保護“十一五”規(guī)劃綱要》前言.

[2]新華網(wǎng).國家歷史文化名城http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-08/12/content_1022232.htm，2007-11-14.

[3][法]洛克.政府論（下）[M].北京：商務印書館，1964.132.

作者單位：西北政法大學經(jīng)濟法學院 陜西西安