公共財政視角下農民工子女義務教育問題研究

20世紀80年代以來，隨著城市化進程的加快，大量農民進城務工，同時越來越多的農民工傾向將子女帶到條件更好的城市上學。在農村剩余勞動力向城市轉移成為一個必然趨勢時，由此產生的農民工子女教育問題是無法回避的。

一、農民工子女義務教育的現狀

目前，我國流動人口規模呈現出快速增長的趨勢。根據2000年第五次人口普查資料顯示，我國的流動人口已經達到1.21億人，比1990年增長4.67倍，其中74％為農業戶口，即進城農民工約8954萬人。年齡主要集中在義務教育階段的流動兒童為1982萬人，其中農民工子女近1500萬人。而且隨著時間的推移，這一數量正在逐步擴大。根據我國2005年1％人口抽樣調查，全國流動人口為14735萬，他們當中農村人口占73％。由此推算，截至2005年，我國進城農民工已上升至1.075億人。

在農民工數量急速增加的同時還有一個現象值得我們關注，即農民工家庭化趨勢增強。根據國家統計局農村社會經濟調查總隊對全國31個省(自治區、直轄市)6.8萬個農村住戶和71∞個行政村的抽樣調查顯示，到2003年，舉家在外務工的勞動力為2430萬人，同比增長3.4％。農民工家庭化趨勢日漸明顯，其導致的后果就是農民工子女數量急劇增加，但其接受義務教育的權利并沒有得到很好的保障，反而由于諸多原因導致其義務教育問題凸顯，并且已經成為轉型時期一個十分棘手的社會問題。

二、農民工子女義務教育問題原因分析

(一)公共財政資金投入不足

義務教育屬于典型的公共產品，從事義務教育的公辦學校是非營利組織，其辦學經費主要由國家財政撥付。我國在有限的教育經費中，將很大比重用在發展高等教育上，義務教育投入不足是不爭的事實。

在發達國家，教育財政支出結構中義務教育所占的比重很大，直接體現了財政的“公共性”。而在我國，隨著城市化加快，客觀上也要求政府相應增加農民工子女義務教育的財政支出。但從統計數據看，公共財政資金在這方面的投入仍有很大不足。根據北京市公布的數據：到2006年7月，北京市有農民工子女36.6萬人，公辦學校已招收農民工子女21.4萬人(小學17.3萬，初中4.1萬)，僅占58.4％。按2006年北京生均教育經費標準小學每生每年5401.01元、初中每生每年7063.76元計算，小學階段需9.34億元，初中階段需2.9億元。而有41.6％的農民工子女未獲得財政義務教育投入。按上述比例計算，僅北京這部分資金缺口約為8.72億元，從全國范圍看公共財政投入缺口更大。

(二)現行公共財政制度不完善

1 政府間職能界限模糊，財力事權不匹配。盡管從20世紀90年代初開始，人們就一直在探討劃分各級政府職責及其財政支出范圍和內容的問題，但至今沒有能夠很好的解決。農民工子女義務教育作為提供的一種純公共產品，難以明確落實到某一級政府的頭上，結果出現了流出地政府與流入地政府間相互推諉，農民工子女義務教育提供不足的問題。另一方面，雖然以流入地政府負責為主的政策已經得到明確，但是地方各級政府卻沒有相應的財政權限和能力來保證其實施。稅種的確定權依然掌握在中央政府手中，地方各級政府仍然無權自行確立稅種，與此相對應的是大量的事權下放，使得地方政府在財力有限的情況下承擔了過多的事權，這必然加重地方政府的財政負擔，與地方利益直接沖突。

2 政府問轉移支付制度不規范。地方政府獨立的收入中很重要的一項來源是轉移支付。只要符合轉移支付的條件，上級政府就必須相應撥付款項給下級政府。然而，現行“分稅制”沒能建立起完善的符合我國國情的轉移支付制度。中央政府給地方政府的轉移支付不規范、數額小，難以滿足其要求。《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》雖然明確要求流入地政府將涉及農民工子女教育經費納入正常的財政支出范圍，但沒有規定由哪級財政進行轉移支付。目前義務教育“地方負責，分級管理”的投資體制存在著投資主體重心過低的問題，中央和省一級政府的轉移支付很少甚至沒有，導致流入地政府更加無力支持農民工子女義務教育。

3 缺乏專門的農民工子女義務教育資金預算科目。我國的政府預算科目表存在著過于粗略的弊端，目前的政府預算制度不能夠表現出每一分錢的用途；并且農民工子女義務教育資金預算科目并沒有體現在政府收支分類之中。因此，對農民工子女義務教育資金的使用就談不上有真正的監督。另一方面，全國人民代表大會對預算支出的績效評價機制也尚未建立起來，具體到農民工子女義務教育資金就更是無人問津了。

(三)公共財政的配套措施不到位

我國現行的戶籍管理制度起源于新中國成立之后，逐步經歷了1958年前的自由遷徙期、1958年至1978年的嚴格控制期以及1978年后的半開放期三個階段。目前，我國適齡兒童接受義務教育按“地方負責，分級管理”的方式，根據戶籍學生數下撥教育經費。這種方式決定了農民工子女義務教育屬于國家教育投入的盲區：由于中央和省一級政府在計算義務教育撥款時僅以“戶籍人口”為統計口徑，從而流入地政府對農民工子女義務教育的撥款缺少統計支持，導致農民工子女面臨沒有義務教育投入的尷尬。

三、解決我國農民工子女教育問題的建議措施

(一)加大對農民工子女義務教育的財政投入

按照科學發展觀的要求，財政支出要以人為本，將投入重點轉向農民工子女義務教育等民生方面。對其投入的增加應該從兩方面考慮。首先是總量上的增加。據國家稅務總局公告，2007年全國稅收收入完成49442.73億元(不含關稅、契稅和耕地占用稅)，比上年增收11806億元，增長31.4％。預計全年財政收入將超過5.1萬億元，同比增長31％左右。從數據上看政府有能力從總量上加大這方面投入。其次是結構上的調整。相對來說，我國對高等教育投入的比重偏高，而對初、中等教育的投入嚴重不足。從理論上講，義務教育由于外部效應較大，投資回報周期較長等原因很難期望由社會資金大舉興辦，只有加大政府的財政支出結構中義務教育的比重，才能保障農民工子女義務教育獲得更多財政支持。

(二)完善農民工子女義務教方面的公共財政制度。

1 明確各級政府職能，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制。在各級政府職能方面，需要清晰、明確分配各級政府的支出責任。應明確獨立承擔農民工子女義務教育責任的政府的級次。落實貫徹“兩為主”以流入地政府的為主的政策。黨的十七大報告中，對深化財稅改革提出了“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”的要求。根據“兩為主”的政策，在農民工子女義務教育上地方政府承擔的事權過重同時又缺乏相匹配的財權，導致地方政府對解決此問題的積極性不高。建立財權事權相匹配的機制顯得尤為重要。這就需要從法律上明確各級地方政府的財政自主權限與地位，使各級地方財政真正成為一級財政。即各級財政都擁有相對獨立的收入，可以針對農民工子女義務教育設立專門的稅種，以自身收入抵補支出才能提高流入地政府的能力和積極性。

2 完善各級政府間的轉移支付制度。現有各級政府之間的轉移支付活動還存在很大的主觀隨意性，沒有形成統一規范的制度模式，是形成資金缺口的又一重要原因。作為“純公共產品”，農民工子女義務教育應更加注重公平。對于現有的一般性轉移支付應做降低稅收返還比例，提高過渡期轉移支付比重的結構性調整。同時，擴大專項轉移支付規模，增加人員經費等固定支出，把目前一次性投入逐步變為穩定的經常性經費。

轉移支付是規范財政分配的重要辦法。中央或省級政府應根據生源流出地學生實際流出統計的數量，對已納入預算并撥付的義務教育資金進行回收；并根據流入地對實際流入學生統計的數量，建立定期、合理的轉移支付制度。即設立農民工子女義務教育專項經費，劃撥到農民工子女流入地區，對流入地義務教育進行扶持，減輕流入地的財政壓力，消除農民工子女因家庭經濟困難造成的教育機會不均等。對于地區差異造成的教育資金缺口應根據明確的撥付責任由中央或省級政府統一撥付補貼。

3 完善現有預算科目體系，建立有效績效評價體制。農民工子女義務教育經費在預算科目中沒有明確的體現。這意味著該項資金的使用就存在擠占挪用的可能性，同時給資金的控制管理與績效評價帶來了很大困難。政府收支分類改革的核心是重新設置政府預算的科目分類。而在財政改革中，預算科目分類改革是最為基礎的。以正在進行的預算科目改革為契機，盡快填補農民工子女義務教育在流入地政府預算體系中的空白是很有必要的。對于明確各級政府之間的撥付責任以及中央政府對于流入地政府進行經常性轉移支付可以起到基礎保障作用。

(三)完善與公共財政相配套的措施

改變現有以“戶籍人口”作為統計口徑劃撥教育經費的體制。通過建立科學化、信息化的新型學籍制度，將現行義務教育經費跟著城鄉戶籍走的制度安排改為按學籍劃撥。中央和流入地政府依據實際在校人數，按照一定的比例劃撥教育經費，保證農民工子女義務教育的經費投入。同時也為中央及省級政府對生源流入地地方政府進行轉移支付提供了精確的數據支持。

(本文為首都經濟貿易大學2007年研究生科技創新資助項目“公共財政視角下農民工子女義務教育問題研究”的階段研究成果之一。課題組組長：宋冉；課題組成員：孫明，黃可嘉，趙子乾，劉鵬.鄧冉)。