以改善社會民生為重點(diǎn)加快建立農(nóng)村社會保障體系建設(shè)

黨的十七大報(bào)告指出，社會建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)。必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會。改革開放以來，我國農(nóng)村發(fā)生了巨大變化，農(nóng)民生活水平有了顯著提高，農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)得到了長足發(fā)展。但與此不相適應(yīng)的是，我國農(nóng)村社會保障長期滯后，社會民生問題日益凸顯，不僅不利于深化農(nóng)村改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且也不利于整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)顯得越來越重要。

一、我國農(nóng)村社會保障制度存在的問題

1 農(nóng)村社會保障水平低、覆蓋面窄。目前，我國農(nóng)村社會保障體系很不健全，農(nóng)村大多數(shù)人還無法享受社會保障。有關(guān)調(diào)查顯示，占總?cè)丝?0％的城鎮(zhèn)居民享受著89％的國家社會保障資源；而占人口80％的農(nóng)村居民僅享受11％的社會保障投入。2003年建立農(nóng)村社會保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)14854個(gè)，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)位數(shù)的31％，建立社會保障基金會的行政村僅占全國行政村位數(shù)的24％。

當(dāng)前農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點(diǎn)的社會保障工作僅在小范圍內(nèi)進(jìn)行，并沒有按法律、政策的規(guī)定使凡符合條件的農(nóng)民都能參加社會保障。本應(yīng)由社會統(tǒng)一承擔(dān)的社會保障項(xiàng)目轉(zhuǎn)嫁給了社區(qū)、集體或企業(yè)，變成了“企業(yè)保障”、“社區(qū)保障”，加重了村集體與企業(yè)的負(fù)擔(dān)，社會保障基金的互濟(jì)性不能得到充分發(fā)揮。全國雖有1100個(gè)縣開辦養(yǎng)老保險(xiǎn)，但參加人口不到10％。這種情況使國家無法對農(nóng)村勞動者提供基本的生活保障，極不適應(yīng)多種所有制并存的格局。

2 社會保障資金投入不足、來源不合理。有關(guān)資料顯示，發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)社會保障資金的主要來源是政府撥款，受保人出資只占社保全部資金中的很小一部分，這意味著社會保障金主要不應(yīng)由個(gè)人而應(yīng)由政府承擔(dān)保障資金的積累工作。而我國政府用于社會保障資金的比例是世界最低的。中央財(cái)政用于社會保障的支出占中央財(cái)政總支出的比例，加拿大為39％，日本為37％，澳大利亞為35％，我國只有10％左右。而且我國10％的財(cái)政投入絕大部分給了城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民所享受到的份額極小。農(nóng)村社會保障資金存在的這些問題，嚴(yán)重加大了農(nóng)村社會保障工作的難度。

3 農(nóng)村社會保障資金管理水平低下。從管理機(jī)構(gòu)上看，我國沒有建立一個(gè)專門對農(nóng)村社會保障資金進(jìn)行高效管理的機(jī)構(gòu)。農(nóng)村社會保障管理呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理的無序狀態(tài)。從保險(xiǎn)基金的管理上來看，我國農(nóng)村社會保障基金在大多數(shù)地方是征繳、管理與使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，致使基金的使用及保值增值等面臨風(fēng)險(xiǎn)，更有甚者利用職權(quán)貪污農(nóng)民繳來的“養(yǎng)命錢”，造成基金大量流失。加強(qiáng)農(nóng)村社會保障資金的科學(xué)規(guī)范管理與監(jiān)督。勢在必行。

4 社會保障制度缺乏必要的法律依據(jù)。我國迄今還沒有一部專門涉及農(nóng)村社會保障工作的基本法律。目前只有極少數(shù)的省份通過當(dāng)?shù)卣雠_了有關(guān)保障管理辦法，大部分地方難以將農(nóng)村低保工作列入政府的近期目標(biāo)管理之中，地方財(cái)政預(yù)算安排低保資金沒有依據(jù)。救濟(jì)方式由于無法可依，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的操作規(guī)程，隨意性大，容易出現(xiàn)漏保現(xiàn)象，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)占用、挪用救助資金的情況，給社會保障帶來消極影響。雖然我國過去在農(nóng)村社會保障工作方面形成了一些法規(guī)、條列和規(guī)章，但多是單項(xiàng)的，缺乏力度，沒有形成有機(jī)的法律體系，使得目前農(nóng)村社會保障工作處于無法可依、無章可循的境地。

二、加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，改善社會民生的措施

1 建立多層次、全方位的農(nóng)村社會保障制度。我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，不可能建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障制度，必須充分考慮各地的生產(chǎn)力發(fā)展水平，確定與之相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度。第一，探索建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。實(shí)行以被征地農(nóng)民和富裕群體為重點(diǎn)，以制度建設(shè)為核心，以農(nóng)村社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相配套，由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)逐步推進(jìn)，逐步建立起形式多樣、覆蓋面廣、標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)摹⒍鄬哟蔚霓r(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)該考慮在自我保障和社會統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上逐步增加社會統(tǒng)籌的比例，實(shí)行個(gè)人帳戶和社會統(tǒng)籌的結(jié)合，并設(shè)計(jì)向貧困人口傾斜的制度。第二，建立農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。要加快新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療服務(wù)的目標(biāo)。堅(jiān)持預(yù)防為主、以農(nóng)村為重點(diǎn)、中西醫(yī)并重，實(shí)行政事分開、醫(yī)藥分開、營利性和非營利性分開，強(qiáng)化政府責(zé)任和投入，完善國民健康政策，鼓勵(lì)社會參與，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等體系。第三，完善農(nóng)村居民最低生活保障制度。在農(nóng)村，要將符合條件的貧困人口全部納入最低生活保障制度，做到應(yīng)保盡保。對那些因?yàn)榧膊　?zāi)害或缺乏勞動能力而造成生活困難的貧困人口提供幫助，以保障他們的基本生活。在確定最低保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)根據(jù)保障基本生活需要及政府和社會的承受能力制定制度化的標(biāo)準(zhǔn)。

2 多渠道、多形式籌措農(nóng)村社會保障資金。中央和地方財(cái)政在社會保障資金籌措中要主動承擔(dān)責(zé)任，進(jìn)行社會保障資金的積累儲備。除了個(gè)人繳納外，可建立穩(wěn)定的農(nóng)村社會保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)，其來源包括地方政府劃撥的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，上級財(cái)政對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給與適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，設(shè)立專項(xiàng)公益金，籌措一定的社會捐助資金等。盡量縮短農(nóng)村社保資金的現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制的轉(zhuǎn)化過程，使社會保障最大限度地發(fā)揮社會運(yùn)行的“穩(wěn)定器”、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)器作用。

3 加強(qiáng)基金監(jiān)管，確保農(nóng)村社保基金安全。針對社保基金管理中存在的無序、混亂以及農(nóng)民投保熱情不高的現(xiàn)狀，要加強(qiáng)農(nóng)村社會保障制度制衡機(jī)制建設(shè)，完善農(nóng)村社會保障監(jiān)督體系，規(guī)范管理，強(qiáng)化監(jiān)督，杜絕非法侵占、挪用，確保社保基金安全，以達(dá)到社會保障政策的落實(shí)與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，確保各有關(guān)方面的合法權(quán)益；加強(qiáng)農(nóng)村社會保障管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立全國統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)村社會保障管理機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)農(nóng)村社會保障機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，通過內(nèi)部提高職工素質(zhì)和外部引進(jìn)專業(yè)人才的途徑，努力塑造和培養(yǎng)一支適應(yīng)專業(yè)化、現(xiàn)代化、市場化管理需要的專業(yè)隊(duì)伍。

4 加快農(nóng)村社會保障立法進(jìn)程，確保有法可依。立法先行是世界各國社會保障制度建設(shè)奉行的原則。為了建立較為完備的有中國特色的社會主義法律體系，必須盡快起草一部統(tǒng)一的社會保障法，在此基礎(chǔ)上建立配套的法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，明確社保的性質(zhì)、政府的責(zé)任與公民的權(quán)益，同時(shí)對制度的運(yùn)行明確規(guī)范，逐步實(shí)現(xiàn)對涉及廣大城鄉(xiāng)范圍內(nèi)公民社會保險(xiǎn)、社會福利、社會救濟(jì)、優(yōu)撫安置等方面的法律保護(hù)。已有立法權(quán)的地方人大及地方政府可以依法制定地方性法規(guī)和規(guī)章作為補(bǔ)充，以利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會保障工作更好地開展。