淺析土地違法行為原因及治理對(duì)策

摘要：由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速發(fā)展，因經(jīng)濟(jì)利益直接驅(qū)動(dòng)的土地違法行為越來(lái)越多，各種類型的土地違法行為的出現(xiàn)嚴(yán)重違背了“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策，浪費(fèi)了大量不可再生的土地資源，干擾了國(guó)家宏觀調(diào)控政策的實(shí)施，同時(shí)也給社會(huì)帶來(lái)了諸多不穩(wěn)定因素，破壞了社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。因而，加強(qiáng)土地違法行為的治理、降低土地違法行為發(fā)生的概率可以保護(hù)土地資源、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，對(duì)維護(hù)政府形象、保證土地管理工作的順利開(kāi)展也有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：土地違法行為；原因；治理對(duì)策

據(jù)第七次全國(guó)衛(wèi)星遙感技術(shù)監(jiān)測(cè)的90個(gè)城市圖斑初步統(tǒng)計(jì)，2005年10月至2006年10月，新增建設(shè)用地圖斑中，除重點(diǎn)項(xiàng)目外，未能提供合法用地手續(xù)的1.3萬(wàn)宗，涉及土地面積約24萬(wàn)畝。這90個(gè)城市中，有11個(gè)城市違法用地的面積超過(guò)了1萬(wàn)畝，其中很多是中等城市；有17個(gè)城市違法用地宗數(shù)占新增建設(shè)用地宗數(shù)的比例在80％以上；有8個(gè)城市違法用地占新增建設(shè)用地面積的比例在80％以上。

土地違法行為是指土地管理相對(duì)人(或稱行為人)不履行土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)，或者作出土地管理法律、法規(guī)所禁止的行為。違法行為表現(xiàn)為非法轉(zhuǎn)讓土地類土地違法行為、非法占地類土地違法行為、破壞耕地類土地違法行為、非法批地類土地違法行為和其他類型的土地違法行為。為了合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地，應(yīng)加強(qiáng)土地違法行為的治理，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

一、土地違法行為的原因分析

1.體制不完善——可能性。我國(guó)土地管理部門(mén)存在著體制上的不完善。體制上的不完善導(dǎo)致的直接后果便是給犯法者以違法的可能性。目前，許多土地違法案件中都有政府的影子，甚至就是由地方政府主導(dǎo)的。體制不完善的最激烈體現(xiàn)就是土地管理部門(mén)的垂直管理體制與我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的矛盾。在機(jī)制上，我國(guó)土地資源的整體規(guī)劃集中在國(guó)家，也只有中央政府才能對(duì)全國(guó)的土地資源進(jìn)行宏觀的調(diào)控，保證全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。而在我國(guó)地方，土地管理部門(mén)實(shí)施省以下垂直管理。雖然如此，但在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，作為地方政府的一個(gè)職能部門(mén)，地方土地管理部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)人的人事任免權(quán)在本級(jí)地方政府。因此，地方土地管理部門(mén)不得不完全聽(tīng)命于本級(jí)地方政府，土地管理部門(mén)自上而下的規(guī)劃管制、計(jì)劃控制、用地審批等管理措施的落實(shí)受到嚴(yán)重干擾。而我國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，往往追求面子工程，重視短期發(fā)展而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。在懲處不嚴(yán)的僥幸心理的影響下，往往就會(huì)鉆法律的空子，這樣，地方政府參與的土地違法行為就出現(xiàn)了。

2.法律漏洞——可乘之機(jī)。法律漏洞主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，條文不夠具體，量化程度不夠。我國(guó)土地違法的處罰注重定性，量化不夠是一個(gè)明顯的欠缺。例如，《刑法》規(guī)定：違法土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役。對(duì)刑罰的量化不夠清晰，容易造成對(duì)法律責(zé)任的規(guī)避。其次，法律法規(guī)前后不對(duì)應(yīng)。我國(guó)土地管理法律法規(guī)存在著前后不對(duì)應(yīng)的情況。比如，《土地管理法》第73條規(guī)定和第81條都屬于非法轉(zhuǎn)讓土地的處罰，第73條是關(guān)于非法轉(zhuǎn)讓土地的一般規(guī)定，最高的處罰可追究刑事責(zé)任。而第81條是指特定類型對(duì)集體所有的農(nóng)用地的非法轉(zhuǎn)讓只限于責(zé)令限期改正，沒(méi)收違法所得，并處罰款。這樣，同是違法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)卻制定了不同的法律責(zé)任，在適用法律時(shí)，難以體現(xiàn)公正的原則，單個(gè)法律法規(guī)規(guī)定得不夠細(xì)致便增加了判刑定罪的難度。

3.經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使——根本動(dòng)力。依照違法主體的不同，其經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使動(dòng)因也不同。首先，對(duì)于個(gè)人或集體而言，往往是為了追求利潤(rùn)最大化，從而攫取更高的收益。土地違法者對(duì)于土地違法與否也存在著博弈。其中的一方是違法成本，另一方是違法后所帶來(lái)的收益。在違法者的權(quán)衡下，違法的成本如果低于違法收益，違法行為便很容易發(fā)生；而反之則不會(huì)發(fā)生違法行為或發(fā)生的可能性很小。其次，對(duì)于政府而言，則主要是為了使地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展。各級(jí)地方政府優(yōu)先考慮的是發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)(省級(jí)政府也是如此)，往往缺乏宏觀的考慮，也就不惜以犧牲土地為代價(jià)來(lái)獲得地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.懲處不嚴(yán)——縱容。主要體現(xiàn)在執(zhí)法方面，土地法規(guī)處罰偏寬，不能給違法者以震懾。即處罰力度不夠，違法者有恃無(wú)恐。處罰的目的是為了懲戒違法主體以防違法主體再犯。一旦處罰力度不足以起到警戒作用時(shí)，處罰結(jié)果對(duì)違法主體的教育、對(duì)潛在違法主體的警示就起不到任何積極的作用，只會(huì)刺激潛在土地違法行為的出現(xiàn)。一些地方政府和國(guó)土資源管理部門(mén)依法行政的意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)于土地違法行為的處理不能堅(jiān)持原則，往往以罰代法，敷衍了事，以批評(píng)、罰款、補(bǔ)辦手續(xù)等方式來(lái)處理，甚至只處理事不處理人，對(duì)土地違法行為主體產(chǎn)生不了警戒作用，有時(shí)反而助長(zhǎng)了違法者的違法心理。

二、土地違法行為的治理對(duì)策

要解決土地違法現(xiàn)象屢禁不止和周期性大量出現(xiàn)的問(wèn)題，不能再走治理—反復(fù)—再治理—再反復(fù)的老路了，必須采取治本之策，從體制、機(jī)制、法制等方面入手，加快制度建設(shè)步伐，從源頭上加以解決。

1.賦予地方國(guó)土資源管理邵門(mén)實(shí)際權(quán)力。作為土地管理與執(zhí)法的部門(mén)，地方各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)有必要具有能夠代表中央政府來(lái)監(jiān)督地方政府的土地違法行為的實(shí)際能力。要具備這種實(shí)際能力，必須將地方各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)的人財(cái)物收歸中央直管，實(shí)行“收支兩條線”，國(guó)土資源管理部門(mén)的辦公經(jīng)費(fèi)和人員工資由中央財(cái)政支付。惟有如此，中央政府的土地管理政令才能暢通，否則，在土地管理問(wèn)題的立場(chǎng)上，就不可避免的出現(xiàn)地方國(guó)土資源管理部門(mén)在中央政府與地方政府之間進(jìn)行取舍博弈的情況。

2.加快法律建設(shè)。一是加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，加大對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)力度。針對(duì)目前規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中存在通過(guò)修改土地利用總體規(guī)劃規(guī)避基本農(nóng)田報(bào)批的現(xiàn)象，建議修改《土地管理法》，在法律上規(guī)定，只要涉及基本農(nóng)田調(diào)整的土地利用總體規(guī)劃一定要報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，否則就是非法調(diào)整。二是制訂專門(mén)的土地利用總體規(guī)劃法。目前，我國(guó)土地利用規(guī)劃管理的立法和制度建設(shè)工作相對(duì)滯后，在規(guī)劃實(shí)施中反映出來(lái)的無(wú)章可循、執(zhí)法難等問(wèn)題比較突出。對(duì)此，應(yīng)盡快制訂出臺(tái)直接針對(duì)土地利用規(guī)劃管理的專門(mén)法律法規(guī)，明確規(guī)劃修改和調(diào)整的范圍、程序以及違法所應(yīng)受到的處罰，為依法行政奠定基礎(chǔ)。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展上要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。一要樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀。經(jīng)濟(jì)發(fā)展中急踝情緒產(chǎn)生的根源在于把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)看成是目的，而不是手段。如果不拋棄這一觀念，急躁情緒就很難克服。可持續(xù)發(fā)展是我國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略的核心是從以前單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這種科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是實(shí)現(xiàn)人類發(fā)展這一目標(biāo)的手段，而不是目的。是增長(zhǎng)為人類服務(wù)，而不是人類為增長(zhǎng)服務(wù)。要把科學(xué)發(fā)展觀從理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，必須采取具體的措施，把這種理念貫穿到我國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。在政治系統(tǒng)中，可以把全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展用比較科學(xué)的方法予以標(biāo)準(zhǔn)化，用以評(píng)估、考核政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)，對(duì)急功近利的決策予以約束。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)中，把土地供給、集約利用作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段，以約束盲目重復(fù)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的粗放發(fā)展。二是應(yīng)重點(diǎn)處理好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和耕地保護(hù)的矛盾。針對(duì)目前政績(jī)考核中的惟GDP論和各級(jí)黨委政府中的GDP崇拜問(wèn)題，要切實(shí)落實(shí)中央政府關(guān)于“省級(jí)政府要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)總責(zé)”的文件精神，將耕地保護(hù)納入地方政府考核體系中。對(duì)GDP增長(zhǎng)顯著的地區(qū)，建立“耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)審計(jì)”制度，組織人員對(duì)該地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行全面檢查。經(jīng)濟(jì)建設(shè)最終都要落實(shí)到土地上，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)制訂過(guò)高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，必然對(duì)耕地保護(hù)產(chǎn)生強(qiáng)大壓力。這就要求政策制定者能夠在考慮合理的耕地保護(hù)量的前提下規(guī)劃出科學(xué)的年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，只有這樣才能緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾。

4.嚴(yán)懲違法行為，改革處罰體制。一要嚴(yán)肅查處違法用地，對(duì)非法批地和暗中支持導(dǎo)致土地被違法占用的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，特別是對(duì)土地違法行為的發(fā)生起決定性作用的領(lǐng)導(dǎo)干部，要依法追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，通過(guò)公開(kāi)調(diào)查、公開(kāi)處罰、公開(kāi)追究和公開(kāi)曝光一批重大典型案件，集中向監(jiān)察部門(mén)和司法機(jī)關(guān)移送一批土地違法案件，對(duì)土地違法起到有效的震懾作用。二要加大刑事處罰力度，多種處罰形式結(jié)合。土地違法行為的行政、民事和刑事處罰措施都有多種，如行政處罰有財(cái)產(chǎn)罰、行為罰和申誡罰；民事責(zé)任的承擔(dān)方式有停止侵害；排除妨礙；消除危險(xiǎn)；返還財(cái)產(chǎn)；恢復(fù)原狀；修理、重作、更換；賠償損失；支付違約金；消除影響、恢復(fù)名譽(yù)和賠禮道歉等；刑事責(zé)任的主要承擔(dān)形式是服刑、罰款等。要加大違法處罰力度，首先，應(yīng)該從最嚴(yán)厲的開(kāi)始，在立法上應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的提高對(duì)土地刑事違法行為的量刑幅度。目前我國(guó)較低的量刑標(biāo)準(zhǔn)與土地違法行為的社會(huì)危害性是不相適應(yīng)的。加大量刑幅度的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)適用刑事制裁手段的具體措施。并且，要采用多種處罰形式結(jié)合的處罰方法以加大處罰力度。

5.加強(qiáng)對(duì)土地法律和土地法學(xué)的宣傳。加強(qiáng)對(duì)土地法律和土地法學(xué)的宣傳能提高民眾的素質(zhì)，提高民眾對(duì)土地違法行為的關(guān)注度，從而給土地違法行為施加民眾壓力。只要我們從根本上處理好了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地保護(hù)的關(guān)系問(wèn)題，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展真正引導(dǎo)到可持續(xù)發(fā)展的軌道上來(lái)。并且完善健全土地管理的體系，使得土地管理部門(mén)的功能能夠真正地落到實(shí)處。同時(shí)健全土地管理的法律體系，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察力度，嚴(yán)懲土地違法行為。土地違法行為發(fā)生的可能性便會(huì)大大降低。